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Con la sentenza n. 182 del 23 gennaio 2006 il Consiglio di Stato è intervenuto su una delicata questione riguardante la Cassa Commercialisti e tutto il comparto degli enti previdenziali privatizzati. Ha, infatti, tracciato chiare linee guida in merito alle modalità d’affidamento degli appalti di servizi da parte delle Casse in particolare stabilendo la natura di organismi di diritto pubblico di queste ed il conseguente obbligo di seguire la normativa comunitaria dell’evidenza pubblica.
La controversia giudiziale trae origine dalla diversa prassi operativa seguita dalla CNPADC (Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Dottori Commercialisti) nell’affidamento del servizio di copertura sanitaria dei propri iscritti per l'anno 2005 non attraverso una procedura di gara ad evidenza, bensì attraverso una procedura informale di selezione, basata su criteri di detenzione di quote di mercato. Il T.A.R., sez. III, con la sentenza n. 4364 del 3 giugno 2005, ha accolto il ricorso proposto dalla Unionvita S.p.A. per l'annullamento della determinazione della CNPADC.
Il giudice di prime cure aveva, infatti, ravvisato la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dall’art. 2 comma 1 lettera b D.Lgs. n. 157 del 17 marzo 1995 in capo alla Cassa Commercialisti e la conseguente sua riconducibilità tra gli organismi di diritto pubblico tenuti al rispetto della normativa comunitaria dell’evidenza pubblica.
Secondo il T.A.R., infatti, sussisteva certo il requisito del possesso della personalità giuridica; inoltre la CNPADC doveva ritenersi preposta alla cura di specifiche finalità d'interesse generali non aventi carattere industriale o commerciale e sottoposta a finanziamento e controllo da parte dello Stato.
Con specifico riferimento al finanziamento, il Giudice di prime cure rilevava come i contributi obbligatori da parte degli iscritti fossero una forma di tributo con il quale veniva finanziata la gestione della Cassa sottoposta, peraltro, a stringenti controlli da parte dei Ministeri vigilanti e della Corte dei Conti.
La Cassa Commercialisti ha interposto appello alla sentenza del T.A.R., sostenendo, da una parte, che i bisogni curati dalla Cassa non sarebbero di natura generale ma si riferirebbero ad una cerchia delimitata di iscritti (solo l’I.N.P.S. sarebbe preposto alla cura di bisogni previdenziali di carattere generale tant’è che l’Istituto era rimasto pubblico) e, dall’altra, che i contributi non sarebbero da interpretare come tributi in quanto sarebbero destinati immediatamente ad erogare prestazioni e che vi sarebbe un mero controllo di legittimità sugli atti della Cassa e non un vero e proprio controllo di gestione.
Alla luce di tali motivi, concludeva la Cassa Commercialisti di non essere organismo di diritto pubblico e conseguentemente di non essere tenuta al rispetto della normativa dell’evidenza pubblica.
Il Consiglio di Stato, con la pronuncia in commento, ha, invece, confermato integralmente la sentenza di prime cure, confutando ogni contraria argomentazione della Cassa Commercialisti. Con riferimento alla natura generale o particolare dell’interesse perseguito, il Consiglio di Stato ha affermato che: “rettamente, quindi, il giudice di prime cure ha osservato che l'interesse curato dalla Cassa è delimitato solo quanto ai beneficiari diretti, ma è d'ordine generale e collettivo, secondo la conformazione che la legge v'imprime in diretta esecuzione dell'art. 38 della Costituzione”.
Quanto alla ritenuta non assimilablità del contributo obbligatorio ad un finanziamento, il Consiglio di Stato ha osservato come la natura solidaristica dei sistemi previdenziali dei liberi professionisti, implica che i contributi obbligatori a carico degli iscritti non siano destinati immediatamente all’erogazione delle prestazioni ma servano a finanziare la gestione e l’attività della Cassa, con la conseguenza che gli stessi partecipano della natura dei tributi (si veda, in proposito, la sentenza n. 62 del 1977 con la quale la Corte Costituzionale, con riferimento alla previdenza forense, ha ribadito che il sistema proprio di detta previdenza che ha abbandonato la tecnica (propria del tipo mutualistico) dell'accreditamento dei contributi in conti individuali per far luogo ad una gestione collettiva dei contributi stessi ed ha abbandonato altresì il connesso criterio della proporzionalità delle pensioni ai contributi per far luogo ad un trattamento pensionistico di categoria che, rientra, quanto ai mezzi e ai fini, nel quadro generale dell'adempimento dei doveri di solidarietà cui si richiama l'art. 2 Cost. ).
Quanto all’ulteriore profilo del controllo pubblico il Consiglio di Stato ne ha ritenuto la sussistenza alla luce dei seguenti dati normativi:
“La gestione economico-finanziaria deve assicurare l'equilibrio di bilancio...;
b)- In casi di disavanzo economico-finanziario rilevato dai rendiconti annuali e confermato dal bilancio tecnico di cui al comma 2, con decreto del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, di concerto con i Ministri di cui all'art. 3, comma 1, si provvede alla nomina di un commissario straordinario, il quale adotta i provvedimenti necessari per il riequilibrio della gestione;
c)- Sino al ristabilimento dell'equilibrio finanziario sono sospesi tutti i poteri degli organi di amministrazione delle associazioni e delle fondazioni;
d)- Nel caso in cui gli organi di amministrazione e di rappresentanza si rendessero responsabili di gravi violazioni di legge afferenti la corretta gestione dell'associazione o della fondazione, Il Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale, di concerto con i Ministri di cui all'art. 3, comma 1, nomina un commissario straordinario con il compito di salvaguardare la corretta gestione dell'ente ed entro sei mesi dalla sua nomina avvia e conclude la procedura per rileggere gli amministratori dell'ente stesso.
Il successivo art. 3 disciplina la vigilanza dello Stato e le forme in cui essa deve esercitarsi.
A tal fine è previsto che nei collegi sindacali deve essere assicurata la presenza di rappresentanti della Amministrazioni statali interessate; che il Ministro del Lavoro e delle Previdenza Sociale, di concerto con quello del Tesoro, deve approvare tutti gli atti più importanti della cassa (lo statuto, i regolamenti e le relative modifiche, nonchè le delibere in materia di contributi e prestazioni); che la Corte dei conti esercita il controllo generale sulla gestione delle assicurazioni obbligatorie, per assicurare la legalità e l'efficacia, e riferisce annualmente al Parlamento.”
Alla luce delle esposte argomentazioni la Cassa Commercialisti è stata ritenuta organismo di diritto pubblico con la conseguenza di essere tenuta al rispetto della normativa dell’evidenza pubblica nell’affidamento dei servizi (innanzi tutto la copertura sanitaria oggetto della controversia, ma, forse, anche in altri settori come per la gestione e l’investimento delle risorse ecc. ecc.).
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