Acquisizione sanante

 

 

la Consulta cancella l'acquisizione sanante

 

la dichiarazione di PU

 

occupazione appropriativa e usurpativa

 

il riparto di giurisdizione in materia espropriativa

 

Come noto l'istituto dell'acquisizione sanante è contemplato dall'art. 43 del TU in materia di espropriazioni (DPR n 327/2001) e, secondo l'orientamento espresso dalla Plenaria del Cds con la pronuncia n 2 del 2005, deve ritenersi il solo strumento residuo per l'acquisizione legittima della proprietà di beni privati in difetto di una legittima procedura espropriativa. In particolare, secondo il Consiglio di Stato deve negarsi ulteriore asilo, a seguito dell'entrata in vigore del TU, all'istituto noto sotto il nome di occupazione acquisitiva che, sulla base dell'irreversibile trasformazione del fondo, sanciva l'acquisto della proprietà a titolo originario in favore della PA. Con l'art. 43 del TU viene invece previsto che l'autorità che utilizza un bene immobile per scopo di interesse pubblico modificato in assenza di valido ed efficace procedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni grazie all'adozione di un atto di acquisizione che può emanarsi anche quando sia stato annullato l'atto da cui si scaturito il vincolo preordinato all'esproprio ovvero l'atto dichiarativo della pubblica utilità o ancora altri atti della procedura espropriativa. L'acquisizione sanante deve poi essere adottata nel contemperamento dell'interesse pubblico con quello del privato alla reintegrazione nel possesso del bene.
Peraltro, senza limiti di tempo, il comma 3 dell'art. 43 del TU facoltizza la PA a domandare in ogni stato e grado del processo volto alla reintegrazione del possesso del bene da parte del privato che il GA pronunci la condanna risarcitoria per equivalente in sostituzione della reintegrazione medesima.
Proprio di questo ultimo profilo ha avuto modo di occuparsi il Consiglio di Stato che ha precisato la proponibilità della relativa domanda in ogni stato e grado del processo sul rilievo che non si tratta di un'eccezione in senso tecnico volta alla paralisi della domanda del privato e che la medesima deve essere ritenuta come compresa (essendo un minus) nella domanda volta a conseguire la reintegrazione del bene. In tale prospettiva il Consiglio di Stato ha corretto la motivazione del TAR che aveva escluso la domanda di reintegrazione argomentando dall'art. 2058 cc e dall'eccessiva gravosità della reintegrazione in forma specifica. Incidentalmente, il Consiglio di Stato si è occupato anche della dibattuta questione della legittimità costituzionale dell'acquisizione sanante in relazione alla previsione dell'art. 1 del protocollo aggiuntivo della CEDU ed alla conseguente violazione dell'art. 117 cost. Ha escluso che l'art. 43 del TU integri una tale violazione in quanto anche nella giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo si precisa che quando si presentano in concreto ragioni plausibili che rendono difficoltosa o impossibile la restituzione gli Stato dovranno risarcire il danno assicurando in ogni caso il valore venale del bene e di tale principio, a suo avviso, costituisce espressione l'art. 43, 3° comma del Testo Unico.

Consiglio di Stato - Sezione IV - decisione 13 ottobre 2009 -  del 19 febbraio 2010 n 997
La norma contenuta nel terzo comma dell'articolo 43 DPR 8 giugno 2001 n. 327 consente all'Amministrazione che ne abbia interesse di chiedere al giudice amministrativo la condanna al risarcimento in sostituzione della restituzione del bene "senza limiti di tempo". La domanda in questione può essere proposta in ogni fase del giudizio amministrativo (anche in secondo grado) e non assume la natura di domanda o eccezione riconvenzionale perché, quanto al primo istituto, se ne differenzia perché non comporta un ampliamento dell'oggetto del giudizio posto che la domanda risarcitoria è di certo un "minus" rispetto a quella reintegratoria ed è in essa compresa e, quanto al secondo istituto, perché non integra una eccezione in senso tecnico e, quindi, una difesa volta a paralizzare llazione dell'attore attraverso la contrapposizione di un diritto idoneo ad ottenere questo effetto. Per queste ragioni non è necessario che venga notificata ritualmente, ma è sufficiente che sia proposta nella prima memoria difensiva di ogni grado del procedimento e non costituisce una domanda nuova la cui introduzione sia vietata nel giudizio di appello).

La norma contenuta nell'art. 43 comma 3, t.u. 8 giugno 2001 n. 417 consente all'Amministrazione, che ne abbia interesse, di chiedere al giudice amministrativo la condanna al risarcimento in sostituzione della restituzione del bene "senza limiti di tempo"; di conseguenza detta domanda può essere proposta in ogni fase del giudizio amministrativo (anche in secondo grado) e non assume la natura di domanda o eccezione riconvenzionale perché, quanto al primo istituto, se ne differenzia perché non comporta un ampliamento dell'oggetto del giudizio, posto che la domanda risarcitoria è di certo un minus rispetto a quella reintegratoria ed è in essa compresa e, quanto al secondo istituto, perché non integra una eccezione in senso tecnico e, quindi, una difesa volta a paralizzare l'azione dell'attore mediante la contrapposizione di un diritto idoneo ad ottenere questo effetto.

L'esistenza di un vincolo paesaggistico sui beni espropriati non impedisce il risarcimento per equivalente posto che una deroga della specie avrebbe richiesto espressa indicazione normativa, avuto riguardo alla diffusa presenza sul territorio nazionale dei vincoli paesaggistici

 
la Consulta cancella l'acquisizione sanante

 

la dichiarazione di PU

 

occupazione appropriativa e usurpativa

 

il riparto di giurisdizione in materia espropriativa

                        

Sul ricorso numero di registro generale 123 del 2009, proposto da  G.T. e M. T.,  rappresentati  e  difesi  dagli  avv.  Rocco  Brienza  e Giovanni Di Giandomenico, con domicilio eletto in Roma, via Germanico 123, presso Ernesto Mocci;


la Provincia di Potenza, rappresentata e  difesa  dagli  avv.  Felice Legnasi ed  Emanuela  Luglio,  con  domicilio  eletto  presso  Angela Mensitiere in Roma, Viale Parioli n. 76;
la Regione Basilicata,  rappresentata  e  difesa  dall'avv.  Faustina Demuro, con domicilio eletto presso l'Ufficio  Legale  della  Regione Basilicata in Roma, via Nizza n. 56;
l'Agenzia del Territorio di Potenza,  il  Ministero  dell'Economia  e delle Finanze, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale  dello Stato, e domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;     
il Presidente della Provincia  di  Potenza  ed  il  Presidente  della Regione Basilicata, non costituiti in giudizio;


della  sentenza  del  Tribunale  Amministrativo    Regionale    della Basilicata, Sezione I n. 00654/2008, resa tra le  parti,  concernente acquisizione di immobili al patrimonio indisponibile -  dichiarazione di pubblica utilità, risarcimento del danno.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti  gli  atti  di  costituzione  in  giudizio  dell'Agenzia    del Territorio di Potenza, del Ministero dell'Economia e  delle  Finanze, della provincia di Potenza, e della Regione Basilicata;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore  nell'udienza  pubblica  del  giorno  13  ottobre  2009   il Consigliere Goffredo Zaccardi e uditi  per  le  parti  l'avvocato  Di Giandomenico e l'avvocato dello Stato Fedeli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:


1) La decisione appellata, n. 654/2008 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, ha accolto il ricorso proposto dagli attuali appellanti per l'annullamento del provvedimento n. 417 del 27 febbraio 2006, con cui il competente dirigente della Provincia di Potenza aveva disposto di acquisire al patrimonio indisponibile dell'Ente, a tenore dell'articolo 43 del DPR 8 giugno 2001 n. 327 (in seguito DPR 327/2001), alcuni immobili di proprietà degli appellanti, occupati in forza di atti annullati in sede giurisdizionale, ovvero senza alcun titolo, per la realizzazione di una strada di collegamento tra la strada statale n. 658 e la diga di Acerenza, nonché di liquidare a titolo di risarcimento del danno l'importo complessivo di . 39.351,49 e trascrivere e registrare lo stesso provvedimento.
1-1) L'accoglimento è stato motivato con riguardo alla mancata considerazione nel provvedimento impugnato dell'interesse dei proprietari delle aree alla conservazione della proprietà , interesse da valutare in comparazione con quello, di natura pubblica, consistente nella realizzazione di un'opera viaria di rilevante importanza e ciò in violazione della norma (articolo 43 del DPR n. 327/2001) assunta a fondamento del provvedimento che esplicitamente richiede la previa "valutazione degli interessi in conflitto" per poter procedere alla acquisizione del bene utilizzato per scopi di interesse pubblico.
La sentenza qui in esame ha, altresì, respinto la domanda di reintegrazione in forma specifica diretta alla restituzione degli immobili previa rimozione delle opere realizzate dall'Ente ed il completo ripristino dello stato dei luoghi, dichiarato la improcedibilità delle censure svolte con gli atti di motivi aggiunti proposti in corso di giudizio, disponendo, infine, l'espletamento di una consulenza tecnica diretta ad accertare l'effettivo valore di mercato delle aree in questione.
2) Nell'atto di appello, dopo una minuziosa ricostruzione delle varie fasi dei procedimenti sia giurisdizionali che amministrativi che hanno preceduto la presente fase di giudizio, (esposizione cui si fa rinvio per una conoscenza dettagliata dei vari aspetti della controversia), sono stati avanzati specifici motivi di censura che possono essere così riassunti : a) vi è stata violazione delle norme costituzionali ( articoli 42 e 97) e delle disposizioni di cui all'articolo articolo 1 del Protocollo della Convenzione Europea sui Diritti Dell'Uomo in quanto anziché la restituzione del bene, come richiesto dagli appellanti, nel caso di specie sia le autorità amministrative che giurisdizionali dello Stato hanno disposto il risarcimento del danno arrecato dall'attività amministrativa per equivalente mentre, in ossequio ai principi desumibili dalle norme fondamentali qui richiamate, la restituzione del bene avrebbe dovuto essere considerata come prioritaria; b) è erronea la mancata pronuncia sui motivi aggiunti, in quanto l'eventuale accoglimento di alcuni profili di censura con detti motivi avanzati, (in particolare quelli diretti ad evidenziare la inesistenza o illegittimità della autorizzazione paesaggistica), avrebbe comportato la soddisfazione piena della pretesa degli attuali appellanti, posto che le opere realizzate senza titolo in aree sottoposte a vincolo e, quindi, in violazione delle norme poste a presidio di interessi paesaggistici, non sono suscettibili di sanatoria postuma, con il che la remissione in pristino delle aree e la loro restituzione sarebbe stata obbligata; c) l'articolo 57 del DPR n. 327/2001 esclude l'applicabilità delle norme contenute nel testo unico e, quindi, per quel che qui interessa, del ricordato articolo 43, ove la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza sia intervenuta prima della sua entrata in vigore, con la conseguenza che nel caso di specie, essendo stata adottata la deliberazione di approvazione del progetto dei lavori in data 6 agosto 1999 con deliberazione n. 521 della Giunta Provinciale, le norme in parola non potevano trovare applicazione a nulla rilevando l'annullamento della deliberazione suddetta intervenuto in via definitiva con decisione del Consiglio di Stato n. 2454 del 17 maggio 2005; d) non era applicabile nella specie, come ha invece ritenuto erroneamente il giudice di primo grado, l'articolo 2058, comma secondo, del codice civile, sia perché la disciplina dell'articolo 43 del DPR n. 327/2001 ha carattere speciale rispetto alla norma generale contenuta nel codice civile, con la conseguenza che in materia di espropri il risarcimento in forma specifica può essere riconosciuto solo in applicazione del ricordato articolo 43; sia perché, comunque, il ricorso alla disposizione richiamata, consentendo il ristoro per equivalente della posizione del danneggiato, si porrebbe in contrasto con le norme di tutela degli interessi paesaggistici; e) la sentenza appellata ha omesso di pronunciarsi sulla domanda restitutoria e ripristinatoria che costituiva l'oggetto principale della pretesa azionata in giudizio dagli attuali appellanti, violando così gli indirizzi assunti dalla Corte europea dei Diritti dell'Uomo che in più decisioni ha affermato che l'espropriazione "indiretta", ratificando una illegalità commessa dall'Amministrazione , non può essere una alternativa rispetto alla restituzione del bene ma solo un rimedio eccezionale (tra le altre con sentenza del 13 febbraio 2007, Scordino contro Italia, causa n. 3) e nello steso senso si è pronunciato il Consiglio di Stato in Adunanza plenaria con sentenza n. 2 del 2005); f) la norma del testo unico applicata nella specie, ove non si ritenga direttamente applicabile la Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, si porrebbe in contrasto con i seguenti articoli della Costituzione: 1 e 117, primo comma; 42, commi 1, 2 e 3; 24 e 111; g) è, in ogni caso, irragionevole giustificare la mancata restituzione con l'intervenuto taglio degli alberi o con la eliminazione della preesistente vegetazione; h) la restituzione sarebbe comunque dovuta anche solo in esecuzione delle sentenze di annullamento della richiamata deliberazione n. 521 del 1999 della Giunta Provinciale; i) erronei sono, infine, i criteri di calcolo del danno subito dagli appellanti, che dovrebbero tener conto anche del valore delle opere realizzate durante l'occupazione illegittima, nonché della vocazione edificatoria delle aree dovendosi far riferimento, per individuare l'entità del risarcimento, al momento della adozione della sentenza appellata (20 ottobre 2008), posto che solo da tale momento gli appellanti sono stati privati della proprietà.
2-1) La Provincia di Potenza e la Regione Basilicata si sono costituite presentando memorie; la Provincia di Potenza ha, inoltre, proposto appello incidentale sostenendo che: a) l'atto impugnato ed annullato in primo grado conteneva idonei elementi di giustificazione della acquisizione delle aree già occupate per la realizzazione della strada ; b) il giudice di primo grado non si è pronunciato sulla domanda, riproposta anche in questa sede, di escludere comunque la restituzione del bene, domanda proposta nelle conclusioni della propria memoria difensiva a tenore dell'articolo 43, terzo comma, del DPR n. 327/2001.
3) Si può ora procedere all'esame del merito della controversia.
Ragioni logiche inducono ad esaminare con precedenza l'appello incidentale proposto dalla Provincia di Potenza.
3-1) Il primo motivo non appare al Collegio meritevole di accoglimento in quanto la mera indicazione della natura di terreni agricoli delle aree occupate illegittimamente, senza alcuna comparazione tra il pregiudizio in concreto subito dai proprietari in forza della perdita degli immobili ed i vantaggi per la collettività conseguenti dalla realizzazione dell'opera , non integra la valutazione degli interessi in conflitto cui l'articolo 43 del DPR n. 327/2001 subordina il ricorso allo strumento della acquisizione dei beni utilizzati per realizzare opere di interesse pubblico pur in mancanza di un titolo, valido ed efficace, per procedere all'esproprio.
Il provvedimento n. 417 del 27 febbraio 2006 si limita, infatti, a dare atto della natura agricola dei terreni occupati ed a fissare, su tale base, la somma da liquidare per il risarcimento dovuto ai proprietari, non altro (vedi i capoversi terzo , settimo e seguenti a pagina 4).
3-2) Appare fondata, invece, la censura svolta con il secondo motivo dell'appello incidentale con cui si deduce la mancata considerazione da parte del giudice di primo grado della richiesta formulata in memoria dalla Provincia di Potenza diretta ad escludere in ogni caso, anche per l'ipotesi dell'accoglimento del ricorso nelle sue parti impugnatorie, la restituzione dei beni occupati illegittimamente.
Sul punto specifico la norma contenuta nel terzo comma del ricordato articolo 43 è ben chiara nel senso di consentire all'Amministrazione che ne abbia interesse di chiedere al giudice amministrativo la condanna al risarcimento in sostituzione della restituzione del bene "senza limiti di tempo".
La domanda in questione può essere proposta in ogni fase del giudizio amministrativo ( anche in secondo grado ) e non assume la natura di domanda o eccezione riconvenzionale perché, quanto al primo istituto, se ne differenzia perché non comporta un ampliamento dell'oggetto del giudizio posto che la domanda risarcitoria è di certo un "minus" rispetto a quella reintegratoria ed è in essa compresa e, quanto al secondo istituto, perché non integra una eccezione in senso tecnico e, quindi, una difesa volta a paralizzare l'azione dell'attore attraverso la contrapposizione di un diritto idoneo ad ottenere questo effetto.
Per queste ragioni non è necessario che venga notificata ritualmente, ma è sufficiente che sia proposta nella prima memoria difensiva di ogni grado del procedimento (vedi nello stesso senso la decisone n. 394/2009 di questa sezione) e non costituisce una domanda nuova la cui introduzione sia vietata nel giudizio di appello.
La decisione appellata, in mancanza di censure dirette a contestare i presupposti di fatto per l'applicazione della norma in questione è, quindi, da riformare con riguardo alle statuizioni che, non tenendo conto della domanda proposta dalla Provincia di Potenza in base al terzo comma dell'articolo 43 citato, hanno giustificato in modo diverso e non pertinente (con il richiamo al disposto dell'articolo 2058, secondo comma, del codice civile) l'obbligo di risarcimento posto a carico della Amministrazione stessa .
Il diniego di restituzione dei beni di proprietà degli appellanti trova , quindi, un fondamento sicuro nella attivazione da parte della Provincia di Potenza della facoltà di "autocondanna" che l'ordinamento appresta per gli Enti che hanno comunque interesse al mantenimento di un'opera di interesse generale realizzata senza un regolare procedimento di esproprio.
Cadono così tutte le censure con cui la difesa degli appellanti tenta di dimostrare la illegittimità del diniego di restituzione dei beni di cui trattasi.
3-3) Né si può sostenere con successo che la realizzazione, senza un decreto di esproprio o una dichiarazione di pubblica utilità validi ed efficaci, di un'opera pubblica in un' area sottoposta a vincolo paesaggistico escluda in ogni caso la possibilità di applicare la norma qui in esame .
Ciò perché una eccezione così significativa all'ambito di applicazione del citato articolo 43 non è stata prevista esplicitamente.
A ben vedere, infatti, sul piano logico prima che giuridico, una deroga di questa natura avrebbe dovuto essere formulata espressamente perché la rilevante presenza sul territorio nazionale di beni sottoposti a vincoli paesaggistici ed individuati non solo in base ad un provvedimento specifico, ma anche per categorie ( a tenore della legge 8 agosto 1985 n. 431), avrebbe reso priva di effetti in moltissimi casi, se non svuotato di contenuto, la facoltà prevista dal terzo comma dell'articolo 43.
3-4) Rimangono da esaminare le censure dell'appello principale relative alla inapplicabilità del regime giuridico introdotto con il testo unico sugli espropri in relazione al disposto dell'articolo 57 del DPR n. 327/2001 e quelle relative alla entità del risarcimento da riconoscere agli appellanti.
Quanto al primo profilo va osservato che, una volta intervenuto l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità di cui alla deliberazione della Giunta Provinciale n. 521 del 6 agosto 1999 con la richiamata sentenza del Consiglio di Stato, non vi è ragione per ritenere che la dichiarazione in questione potesse considerarsi ancora esistente al momento di entrata in vigore del testo unico, come è noto fissata al 30 giugno 2003 e, quindi, dopo la decisione di annullamento del TAR della Basilicata del 20 giugno 2002 confermata con la richiamata decisione n. 2454 del 2005 del Consiglio di Stato, se solo si tiene conto dell'effetto retroattivo delle sentenze del giudice amministrativo di annullamento di provvedimenti amministrativi.
Quanto all'entità del risarcimento, fissato dal sesto comma dell'articolo 43 del DPR n. 327/2001 nella misura corrispondente al valore venale dei beni occupati senza titolo per i terreni non edificabili, occorre precisare che il primo giudice, che si è attenuto a tale criterio in modo rigoroso, non ha mancato di puntualizzare che detto valore deve essere commisurato non solo avendo riguardo alla destinazione urbanistica dei terreni, ma anche "in generale alle caratteristiche della zona nella quale ricadono", il che implica una valutazione più ampia che tenga conto del sacrificio imposto agli appellanti, ma anche delle concrete attuali possibilità di utilizzo dei terreni anche in forza della realizzazione della strada in contestazione.
4) Rimangono, infine, da svolgere alcune considerazioni in ordine alle questioni di illegittimità costituzionale e di compatibilità con le norme fondamentali della Convezione Europea dei Diritti dell'Uomo sollevate con riguardo alle disposizioni contenute nell'articolo 43 del DPR n. 327 del 2001 dalla difesa degli appellanti.
Quanto al primo profilo è sufficiente richiamare il consolidato indirizzo della Corte Costituzionale che origina dalla fondamentale decisione n. 5 del 1980 , indirizzo che non è mai stato abbandonato dalla Corte stessa, secondo cui è legittima la compressione del diritto di proprietà fino alla sua completa eliminazione con l'esproprio di alcuni beni necessari per la realizzazione di opere di interesse generale previo adeguato ristoro da parte dell'Amministrazione che, nel caso di beni suscettibili di utilizzo a fini edificatori, è stato quantificato nel tempo in modo vario e tendenzialmente corrispondente al valore del bene espropriato (oggi con l'articolo 37, commi terzo, quarto, quinto, sesto e settimo del DPR n. 327/2001), mentre con riguardo ai beni a vocazione agricola o destinati ad altri usi è stato determinato con riguardo al valore venale degli stessi .
Sul punto è ben chiaro il sesto comma dell'articolo 43 applicabile anche nel caso di specie che non presenta alcun profilo di illegittimità costituzionale .
Da altra angolazione, con riguardo alla pretesa incompatibilità con le disposizioni della Convenzione europea sui Diritti dell'Uomo è la stessa Corte Europea, chiamata a garantire l'osservanza dei principi dettati nella Convezione, ad ammettere che se la restituzione dei beni espropriati senza titolo deve essere una regola generale applicabile negli Stati aderenti tuttavia, quando si presentano in concreto ragioni plausibili che rendono difficoltosa o impossibile la restituzione, gli Stati dovranno assicurare il versamento di una somma pari al valore venale degli immobili utilizzati senza titolo oltre ai pregiudizi economici per le perdite subite derivanti dal mancato utilizzo degli stessi; con il che appare evidente anche la compatibilità con i principi qui richiamati del regime risarcitorio previsto dall'articolo 43 del DPR n. 327/2001 (si veda proprio la decisione citata dalla difesa degli appellanti nella causa Scordino contro l'Italia pagina 5 , punto 16).
Nel caso di specie non è, oggettivamente, dubbia la circostanza dello stato molto avanzato dei lavori di realizzazione della strada (si veda la relazione specifica del Direttore dei Lavori e la consulenza tecnica d'ufficio disposta in primo grado ma versata agli atti di causa). La situazione è, quindi irreversibile (e non per il taglio degli alberi e delle piantagioni) perché la strada nel suo tracciato risulta ormai realizzata. Sussistono, quindi, le esigenze concrete che giustificano il ricorso allo speciale istituto contemplato dall'articolo 43 più volte richiamato.
In questo contesto è evidente che non c'è spazio ulteriore per una definizione in termini diversi del danno patito dagli appellanti.
5) Alla stregua delle considerazioni che precedono l'appello incidentale deve essere accolto in parte, mentre l'appello principale deve essere respinto.
Sussistono ragioni per la compensazione delle spese del giudizio.


Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso principale in appello lo rigetta, ed accoglie, in parte, l'appello incidentale della Provincia di Potenza .
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2009 con l'intervento dei Signori:
Luigi Cossu, Presidente
Luigi Maruotti, Consigliere
Goffredo Zaccardi, Consigliere, Estensore
Armando Pozzi, Consigliere
Anna Leoni, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 19 FEB. 2010.