La disciplina dell'accesso agli atti della PA, originariamente contenuta negli artt. 22 e ss. della L. n. 241/90 è stata integralmente rivisitata dalla legge n. 15 del 2006. I nodi problematici connessi alla disciplina dell'accesso agli atti attengono, oltre alla qualificazione giuridica della situazione soggettiva - interesse legittimo o diritto soggettivo -, all'individuazione dei soggetti titolari del diritto d'accesso, all'individuazione dell'oggetto del diritto d'accesso, dei soggetti obbligati a consentire l'accesso e delle ipotesi che consentono il diniego dell'accesso agli atti amministrativi.
L'accesso agli atti amministrativi ha natura di diritto soggettivo o di interesse legittimo?
La questione della natura dell'interesse all'accesso degli atti amministrativi (diritto o interesse legittimo), già dibattuta prima dell'entrata in vigore della L. n. 15/2005, sembra attualmente essere stata definitivamente risolta dal Consiglio di Stato nel senso della natura di diritto soggettivo della pretesa ostensiva. Il Consiglio di Stato, infatti, in sede di parere sullo schema di regolamento in materia di accesso agli atti amministrativi (il d.p.r. n. 184/2006), ha avuto modo di osservare come: "l'accesso agli atti amministrativi risulta oggi ricostruibile quale situazione di diritto soggettivo, e ciò sia in base alla sua formale definizione come tale che per chiari profili della sua concreta disciplina, quali, in particolare, la mancanza di discrezionalità per le amministrazioni, verificati i presupposti per l'accesso, nell'adempiere alla pretesa oggetto del privato di prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi, la non necessità che il documento amministrativo sia relativo ad uno specifico procedimento, l'attribuzione delle controversie in materia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e la correlata previsione che tale giudizio si concluda con l'ordine di un facere per l'amministrazione". Depone, in particolare, per la qualificazione in termini di diritto della posizione soggettiva correlata all'accesso agli atti, l'art. 22 della L. n. 241/1990, nel testo risultante dalla L. n. 15/2005, a mente del quale: "l'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza.." . La tesi della natura soggettiva della posizione del privato correlata all'accesso agli atti amministrativi è stata recepita dalla successiva giurisprudenza di primo grado del GA con una voce dissenziente nel TAR Lazio, Roma, Sez. III - quater, 14 giugno 2006, trovando sostegno, sia pure solo sotto forma di obiter dictum, nelle ordinanze n. 2954 del 7 giugno 2005 e n. 4686 del 9 settembre 2005.
La richiesta d'accesso agli atti amministrativi può essere reiterata?
Questione connessa alla natura della posizione soggettiva relativa all'accesso agli atti è se tale istanza, già rigettata tacitamente o espressamente, possa essere reiterata per i medesimi motivi ed autonomamente impugnata da parte del privato. La ricostruzione della posizione relativa all'accesso come posizione di diritto soggettivo farebbe, infatti, propendere per la tesi della reiterabilità dell'istanza d'accesso e per la possibilità di un'autonoma impugnazione del provvedimento di rigetto meramente confermativo del precedente provvedimento non impugnato, nel solo rispetto del termine ordinario di prescrizione del diritto. L'Adunanza Plenaria, con la decisione n. 6 del 18 aprile 2006 e con la decisione n. 7 del 20 aprile 2006 ha, invece, sottolineato come, a prescindere dalla natura della posizione soggettiva relativa all'accesso agli atti, l'istanza, non impugnata nel termine decadenziale di 30 giorni, non possa essere successivamente reiterata per i medesimi motivi, non essendo pertanto ammissibile un ricorso giudiziale autonomo contro ils econdo provvedimento di rigetto meramente confermativo del primo non impugnato.
Chi è titolare del diritto d'accesso agli atti amministrativi?
L'art. 22 della L. n. 241/1990, nel testo risultante dalla L. n. 15/2005, riconosce il diritto d'accesso agli atti a: "tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso". In senso limitativo delle pretese d'accesso agli atti, il successivo art. 24 dispone che: "non sono ammissibili istanze d'accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni". Per quel che concerne la posizione soggettiva legittimante la pretesa all'accesso, è stato sottolineato dalla giurisprudenza amministrativa che non debba necessariamente trattarsi di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo ma che siano tutelabili anche meri interessi derivanti dal collegamento del richiedente con il bene o con la vicenda oggetto dell'atto del quale si richiede l'ostensione.
E' stato, cos, negato il diritto d'accesso agli atti dell'Agenzia Territoriale Edilizia Residenziale Comune di Roma dell'occupante abusivo dell'immobile in considerazione dell'insussistenza di una posizione giuridicamente tutelata, è stato,invece, affermato il diritto d'accesso agli atti di un procedimento disciplinare da parte dell'autore dell'esposto che tale procedimento disciplinare aveva avviato (Consiglio di Stato Ad. Plenaria n. 7 del 2006), è stato,poi, affermato il generale diritto da parte del pubblico dipendente di accedere a tutti gli atti del suo fascicolo personale. Con riferimento alle posizioni delle Associazioni di categoria portatrici di interessi pubblici o diffusi, si è anzitutto precisato che, ai fini dell'individuazione dell'ente portatore dell'interesse, non è sufficiente la finalità statutaria ma è, altresì, necessaria una verifica sull'effettivo radicamento dell'ente stesso. Inoltre, con riferimento all'individuazione delle istanze di accesso agli atti, è stato sottolineato come sia necessario un collegamento diretto con l'interesse collettivo tutelato (è stato, ad esempio, negato il diritto d'accesso del Codacons dei documenti relativi alle auto blu In merito al diritto d'accesso agli atti delle associazioni dei consumatori, nella specie negato, si è soffermato il Consiglio di Stato, Sez. VI, con la sentenza n. 555 del 10 febbraio 2006. In tale occasione il C.d.s. ha avuto modo di affermare come: "...il diritto di accesso non si configura mai come un'azione popolare, ma postula sempre un accertamento concreto dell'esistenza di un interesse differenziato della parte che richiede i documenti. La titolarità (o la rappresentatività) degli interessi diffusi non giustifica un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti all'attività del gestore del servizio e non collegati alla prestazione dei servizi all'utenza, ma solo un più limitato diritto alla conoscenza di atti, relativi a servizi rivolti ai consumatori"
Su quali atti amministrativi può essere esercitato il diritto d'accesso?
Ai sensi dell'art. 22 lett. d della L. n. 241/1990, come modificata dalla L. n. 15 del 2005, documento accessibile è: "ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale". Il 4° comma del medesimo art. 22 stabilisce, poi, che: "non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo". Infine, l'art. 24, 7° comma della L. n. 241/90 stabilisce che non possono formare oggetto del diritto d'accesso gli atti preparatori all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione. Alla luce del combinato disposto delle norme testè richiamate, che hanno sostanzialmente recepito le acquisizioni della giurisprudenza amministrativa maturate in pendenza della precedente normativa, il diritto d'accesso agli atti amministrativi deve necessariamente riguardare un documento amministrativo già formato e non può riguardare informazioni che non siano state ancora trasferite su supporto di qualsivoglia specie. E' anche espressamente escluso il diritto d'accesso agli atti preparatori relativi all'emanazione di regolamenti ed atti amministrativi generali, laddove l'interesse all'autonomia della decisione politica prevale rispetto all'interesse ostensivo del privato. La norma stabilisce, invece, espressamente che l'accesso possa riguardare anche atti interni ed anche se tali atti non siano esitati in provvedimenti con rilevanza esterna o non siano relativi ad uno specifico procedimento. La norma stabilisce, altresì, espressamente che possano formare oggetto d'accesso anche atti soggetti a disciplina sostanziale privatistica. In tal senso il Legislatore ha raccolto le indicazioni del Consiglio di Stato che, in Adunanza Plenaria, con la decisione n. 5 del 1999 aveva avuto modo di osservare come ai fini dell'accesso non rilevi la disciplina sostanziale privatistica o pubblicistica degli atti amministrativi, sicchè, tranne per le eccezioni tassativamente previste dalla legge, per tutti gli atti dell'amministrazione sussistono le esigenze della trasparenza. In tale prospettiva, l'Adunanza Plenaria aveva concluso che: "L'amministrazione non può, dunque, negare l'accesso agli atti riguardanti la sua attività di diritto privato solo in ragione della loro natura privatistica" .
Chi sono i soggetti obbligati a concedere l'accesso agli atti amministrativi?
Sul piano soggettivo, l'art. 22 della L. n. 241/90 fa riferimento non soltanto ai soggetti formalmente pubblici ma anche ai soggetti privati relativamente all'attività di pubblico interesse dai medesimi esercitata siccome disciplinata dalla normativa nazionale o comunitaria. Il nodo essenziale relativo ai soggetti destinatari passivi della normativa in tema di accesso agli atti amministrativi, è quello relativo all'individuazione dell'attività di pubblico interesse, relativamente alla quale, anche i soggetti privati sono tenuti a concedere l'accesso. Soccorre, in proposito, la decisione n. 5/99 dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che ha offerto criteri chiari onde individuare le sfere d'attività dei soggetti privati esercenti attività d'interesse generale da assoggettare alla normativa in tema d'accesso agli atti. Il Consiglio di Stato ha, dunque, precisato che l'accesso agli atti può essere esercitato: a) sulle attività dei soggetti privati che siano esercitate sulla base di norme comunitarie o di diritto interno; b) sulle attività dei soggetti privati che attengono all'organizzazione del servizio; c) su tutte le residue attività del gestore: "quando si manifesti un interesse pubblico prevalente rispetto a quello imprenditoriale, sulla base di un giudizio di bilanciamento"; in tal caso il giudizio andrà effettuato caso per caso e dovrà essere concesso l'accesso agli atti ove si riscontri che i documenti oggetto dell'istanza sono strumentali alla gestione del servizio, che l'attività del gestore sia svolta in regime di esclusiva o sia svolta nel rispetto di procedimenti decisi autonomamente dal gestore. Da segnalarsi il T.A.R. Puglia Lecce, Sez II, 1 ottobre 2005, n. 4391 che ha sancito la possibilità di accedere alla documentazione concernente l'organizzazione del lavoro da parte di Poste italiane s.p.a. in quanto strumentale alla gestione del servizio.
Il diritto di accesso agli atti amministrativi comprende anche il diritto di estrazione di copia?
Si, ai sensi dell'art. 25 della L. n. 241/90 il diritto di accesso si esercita mediante estrazione di copia ed esame dei documenti amministrativi. Di particolare interesse risulta la decisione del Consiglio di Stato, sez VI, sentenza del 20 aprile 2006, n. 2223 che ha specificato: "nel caso in cui, in sede di accesso agli atti della P.A., vengano in rilievo esigenze di tutela della riservatezza dei terzi, tale riservatezza non può essere efficacemente tutelata consentendo la sola visione della documentazione richiesta ma può, invece, essere salvaguardata con modalità diverse (ad esempio, schermando i nomi dei terzi interessati).
Il diritto di accesso agli atti amministrativi può essere negato?
Ai sensi dell'art. 25 della L. n. 241/90: "il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall'art. 24..".Le ipotesi di esclusione di cui all'art. 24 sono, poi, il segreto di Stato di cui all'art. 12 della L. N. 801/1977, ulteriori ipotesi di segreto previste dalla legge, tra cui il segreto militare di cui al R.D. n. 161/1941, il segreto industriale di cui all'art. 623 c.p., il segreto commerciale, il segreto epistolare, il segreto bancario,il segreto istruttorio, il segreto statistico e il segreto professionale. Con riferimento al segreto professionale il diritto d'accesso è ammesso nel caso in cui la consulenza sia funzionale all'esercizio della potestà amministrativa (si pensi, ad esempio, al caso dei pareri). Sono, poi, sottratti alle regole sull'accesso agli atti di cui alla L. n. 241/90 gli atti relativi ai procedimenti tributari che soggiacciono alle loro regole, l'attività relativa ad atti generali - regolamenti, atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione nonchè, con riguardo, ai procedimenti selettivi, le informazioni di carattere psicoattitudinale. Infine, le singole P.A, con loro regolamento, possono individuare ulteriori ipotesi di diniego delle istanze d'accesso agli atti amministrativi dei privati. A tale ultimo riguardo, in giurisprudenza, si è posto il problema se il G.A. abbia il potere di disapplicare incidentalmente i regolamenti illegittimi adottati dalle P.A., ai fini dell'accoglimento dell'istanza d'accesso del privato. Per la soluzione negativa, desunta peraltro dall'interpretazione in chiave d'interesse legittimo della posizione del privato relativa all'accesso agli atti, è il T.A.R. del Lazio, Roma, Sez III - quater, 14 giugno 2006 n. 4558: Per la soluzione positiva T.A.R. Piemonte, Torino, sez. II, 25 febbraio 2006 n. 1127. Il sesto comma dell'art. 24 dispone, infine, che, con regolamento adottato dal Governo ai sensi dell'art. 17, comma 2 della L. n. 400/1988 possano essere previsti ulteriori casi di sottrazione all'accesso degli atti amministrativi per la tutela di specifici interessi previsti dalla norma tra i quali va menzionato quello di cui alla lettera d e, cioè, la vita privata e la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni. Deve, peraltro, sottolinearsi che il comma 7 dell'art. 24 della L. n. 241/90 stabilisce che: "deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici".
Che rapporto esiste tra il diritto d'accesso agli atti amministrativi ed il diritto alla riservatezza di terzi?
Le norme che regolano i rapporti tra il diritto alla riservatezza dei terzi e il diritto all'accesso agli atti del privato che prevedono la generale cedevolezza del diritto alla privacy rispetto all'accesso agli atti necessario per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Al riguardo, è, tuttavia, necessario distinguere, tra i dati sensibili, quelli idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale, in relazione ai quali l'art. 60 del D.lgs. n. 196/2003 prevede che: "il trattamento è consentito se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango almeno pari ai diritti dell'interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile".
Merita segnalarsi la decisione del T.A..R. Piemonte, Torino, sez. II, 25 febbraio 2006 n. 1127 che, nel ripercorrere la normativa, così come succedutasi nel tempo, ha osservato come le ipotesi di esclusione del diritto d'accesso agli atti amministrativi da parte della P.A. per ragioni di riservatezza debbono essere individuate con regolamento governativo e non già con regolamento ministeriale che potrà, dunque, essere disapplicato incidentalmente dal GA ai fini della tutela dell'accesso. Inoltre ha osservato come le ragioni della riservatezza debbano, ai sensi del comma 7 dell'art. 24 della L. n. 241/90 risultare sempre cedevoli rispetto al prevalente diritto d'accesso agli atti ove necessario per la cura e per la difesa di propri interessi giuridici.
Come si promuove un ricorso avverso il diniego opposto ad un'istanza d'accesso agli atti amministrativi?
Il ricorso, ai sensi dell'art. 25 della L. n. 241/90 deve essere proposto al T.A.R. competente nel termine di trenta giorni dalla conoscenza del diniego o dalla formazione del silenzio rigetto (trenta giorni dall'istanza). Il termine di trenta giorni viene considerato dal Consiglio di Stato di natura decadenziale. L'istanza d'accesso può essere promossa anche nel contesto di un giudizio già iniziato con istanza al Presidente del Collegio. Anche se la questione è dibattuta, la mancata notificazione del ricorso o dell'istanza al Presidente del Collegio ad almeno uno dei controinteressati potrebbe determinare l'inammissibilità dell'iniziativa giudiziale.
