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rapporto organico e rapporto di servizio
Sotto il profilo organizzativo, l'unità organizzativa minima degli enti pubblici è costituita dall'ufficio amministrativo; si tale unità minima costituisce una specie l'organo amministrativo che si caratterizza per la sua attitudine ad esprimere e/o a manifestare la volontà dell'ente. In tale prospettiva l'organo amministrativo può anche definirsi come un ufficio di imputazione.
L'organo amministrativo è, dunque, titolare di una specifica quota della competenza amministrativa dell'ente del quale fa parte e si avvale, nell'esercizio della potestà nell'ambito della sfera di competenza assegnata, dell'attività strumentale dell'ufficio amministrativo servente e, cioè, del complesso di beni e persone strumentali all'esercizio delle potestà attribuite all'organo amministrativo medesimo.
Sotto il profilo dogmatico, dell'organo amministrativo si sono fornite diverse ricostruzioni. In chiave soggettiva, l'organo viene identificato con il suo titolare (tale tesi è stata criticata in quanto non riesce a distinguere quando la persona fisica agisca in qualità di organo a quando a titolo personale); sotto il profilo oggettivo, invece, l'organo viene identificato come un compleso di attribuzioni (tale teoria, tuttavia, non spiega tutta la casistica delle incompatibilità e dei difetti di legittimazione idonei a viziare l'atto dell'organo). Prevale, dunque, la teoria mista per la quale l'organo è tanto la persona (organo individuale) o il complesso di persone (organo collegiale) titolate all'esercizio delle funzioni rientranti nella sfera di competenza assegnata, sia, sotto il profilo obiettivo, il centro di imputazione di detta competenza amministrativa.
Gli elementi strutturali dell'organo amministrativo sono, dunque, il titolare (il funzionario) che ha, con l'organo medesimo , un rapporto di immedesimazione organica e che esercita la funzione di esprimerne e/o di manifestarne la volontà all'esterno e la potestà che individua le concrete attribuzioni (la sfera di competenza) dell'organo amministrativo ed i poteri per lo svolgimento dell'attività di competenza. Tra gli organi amministrativi ve ne sono taluni titolari della legale rappresentanza dell'ente dell'attitudine, cioè, a manifestare la volontà dell'ente nei rapporti con i terzi
Con riferimento al rapporto di immedesimazione organica, si tratta di una peculiare forma di rapporto d'organizzazione tra il titolare dell'organo e l'ente del quale l'organo manifesta la volontà che la dottrina ha elaborato onde superare le difficoltà connesse alla tradizionale ricostruzione di tale rapporto come riconducibile nell'alveo della rappresentanza. Tale ultimo istituto non consentiva l'imputazione dell'attività del titolare all'ente cui erano riferibili solo gli effetti giuridici. Attraverso il rapporto di immedesimazione organica, invece, il titolare dell'organo, nell'esercizio dell'attività rientrante nella sfera di attribuzioni assegnate, esprime direttamente la volontà dell'ente è non una volontà propria; ne consegue la riferibilità diretta all'ente pubblico, sia dell'attività, sia dei relativi effetti.
L'ufficio amministrativo è, invece, come già visto, quel complesso di beni strumentali e persone che sono poste al servizio di uno o più organi al fine di consentirne l'espletamento delle funzioni. L'ufficio amministrativo è, dunque, caratterizzato dalle funzioni assegnate (proprie della persona giuridica di cui fa parte) e dall'essere incorporato stabilmente nella struttura della persona giuridica.
Mette conto sottolineare che la distinzione
tra organo amministrativo ed ufficio amministrativo, in considerazione
della procedimentalizzazione dell'attività amministrativa, è molto sfumata; in particolare, la dottrina ritiene di poter individuare organi a rilevanza endoprocedimentale
i quali, pur se non direttamente capaci di esprimere la volontà
dell'ente nei quali sono incorporati strutturalmente, vincolano,
tuttavia, l'organo deputato ad esprimerne la volontà e, in tal modo,
concorrono alla formazione della volontà medesima; si è parlato,
infatti, di organi procedimentali.
Il titolare dell'organo amministrativo ha, dunque, il potere di impegnare l'ente di cui fa parte verso i terzi mentre il titolare dell'ufficio amministrativo non ha tale potere. Dalla figura del titolare dell'organo amministrativo (o dell'ufficio amministrativo) va mantenuta distinta quella del preposto. Il titolare è sempre preposto all'organo amministrativo ma, in mancanza del titolare, può essere preposto all'organo o all'ufficio amministrativo un supplente o un sostituto.
I titolari e, a maggior ragione, gli alri preposti di organi ed uffici che non ne siano titolari non possono delegare l'esercizio della potestà o delle funzioni attribuite se non nei casi previsti dalla legge.
Il rapporto organico che si instaura tra il preposto all'ufficio e l'ufficio stesso può essere di fatto o di diritto; in quest'ultimo caso, l'atto costituitivo di detto rapporto è l'atto di assegnazione.
