Il quadro delle norme di tutela a favore delle vittime del dovere: quali le provvidenze e quali i presupposti per conseguirle
Il quadro delle norme che prevedono benefici e provvidenze in favore delle vittime del dovere è particolarmente complesso e frammentario.
L’art. 1 commi da 562 a 565 della l. n. 266 del 2005, ha disciplinato, in via generale, la “progressiva estensione dei benefici gia' previsti in favore delle vittime della criminalita' e del terrorismo a tutte le vittime del dovere individuate ai sensi dei commi 563 e 564” autorizzando, all’uopo, “la spesa annua nel limite massimo di 10 milioni di euro a decorrere dal 2006”. Il comma 563 definisce le “vittime del dovere” dovendo intendersi tali “i soggetti di cui all'articolo 3 della legge 13 agosto 1980, n. 466, e, in genere, gli altri dipendenti pubblici deceduti o che abbiano subito un'invalidita' permanente in attivita' di servizio o nell'espletamento delle funzioni di istituto per effetto diretto di lesioni riportate in conseguenza di eventi verificatisi: a) nel contrasto ad ogni tipo di criminalità; b) nello svolgimento di servizi di ordine pubblico; c) nella vigilanza ad infrastrutture civili e militari; d) in operazioni di soccorso; e) in attivita' di tutela della pubblica incolumità… Il comma 565 ha, poi, previsto che “…con regolamento da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono disciplinati i termini e le modalita' per la corresponsione delle provvidenze, entro il limite massimo di spesa stabilito al comma 562, ai soggetti di cui ai commi 563 e 564 ovvero ai familiari superstiti”.
Il regolamento di cui al comma 565 su citato è stato emanato con D.P.R. n. 243/06 il quale, all’art. 1, ha individuato, alla lettera a) i benefici e le provvidenze per le quali ha disciplinato criteri e modalità per l’attribuzione a favore delle vittime del dovere. Tali benefici e provvidenze sono, dunque, “le misure di sostegno e tutela previste dalle leggi 13 agosto 1980, n. 466, 20 ottobre 1990, n. 302, 23 novembre 1998, n. 407, e loro successive modificazioni, e3 agosto 2004, n. 206”
L’art. 3 del d.p.r. disciplina le modalità e i termini delle procedure per il riconoscimento dei benefici in favore delle vittime del dovere, stabilendo, in particolare, che debba formarsi una graduatoria unica ai fini dell’attribuzione, nei limiti della spesa annua, dei benefici relativi alle istanze di anno in anno presentate. Le eventuali istanze in soprannumero di un anno scorrono nell’anno successivo ( “1. Le procedure di esame delle singole posizioni sono attivabili a domanda degli interessati. Le domande possono essere presentate direttamente ovvero trasmesse a mezzo posta alle amministrazioni di appartenenza delle vittime. 2. Le amministrazioni riceventi procedono alla definizione delle singole posizioni dei beneficiari, con riguardo alla situazione in essere dei componenti il nucleo dei familiari superstiti, secondo l'ordine cronologico di accadimento degli eventi, a cominciare dal più remoto nel tempo e fino a tutto il 31 dicembre 2005. Analogamente, procedono alla definizione delle posizioni riguardanti gli eventi verificatisi a decorrere dal 1° gennaio 2006. In mancanza della domanda si può procedere d'ufficio secondo identico criterio. 3. Le posizioni degli interessati, come definite al comma 2, sono trasmesse al Ministero dell'interno - Dipartimento della pubblica sicurezza che provvede a formare e ad aggiornare, entro il 31 ottobre per il primo anno di applicazione del presente regolamento ed entro il 30 marzo ed il 30 settembre per gli anni successivi, una graduatoria unica nazionale delle posizioni, secondo l'ordine cronologico di accadimento degli eventi indicato al comma 2. 4. Il Ministero dell'interno - Dipartimento della pubblica sicurezza, dopo aver verificato la compatibilità finanziaria generale con il limite massimo di spesa annuale e con le risorse in atto disponibili, trasmette alle amministrazioni di appartenenza delle vittime l'elenco nominativo dei destinatari delle provvidenze in favore dei quali può farsi luogo alla corresponsione. 5. Le eventuali posizioni in soprannumero vanno a collocarsi immediatamente sopra alla prima delle posizioni utilmente censite nella graduatoria successiva. 6. Le amministrazioni di appartenenza delle vittime segnalano al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, l'ammontare delle risorse da inserire in bilancio sui singoli stati di previsione della spesa e necessari alla corresponsione delle provvidenze. In relazione agli eventi verificatisi dal 1° gennaio 2006 è comunque riservata la somma di 500.000 euro l'anno, a gravare sul limite massimo di spesa stabilito dall'articolo 1, comma 562, della legge finanziaria 2006, per le provvidenze da corrispondere sempre nell'ordine previsto dall'articolo 4. 7. Fermo restando quanto stabilito dal presente articolo, si osservano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 luglio 1999, n. 510”).
L’art. 4 del d.p.r., poi, prevede l’ordine in cui i benefici previsti dalle diverse normative possono essere riconosciuti di anno in anno ed il numero di nuovi casi ammessi per ogni anno stabilendo che “ 1. A decorrere dal 2006, alle vittime del dovere ed alle categorie a queste equiparate ovvero ai familiari superstiti, le provvidenze di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), ove non già attribuite interamente ad altro titolo, sono corrisposte in ragione della successione temporale delle leggi vigenti in favore delle vittime della criminalità e del terrorismo, fino ad esaurimento delle risorse annuali disponibili, secondo l'ordine di cui alle seguenti lettere: a) in relazione alla legge 20 ottobre 1990, n. 302: 1) liquidazione della speciale elargizione in favore degli invalidi, nella misura originaria prevista di 1,5 milioni di lire per punto percentuale di invalidità, pari ora a 774,69 euro, soggetta a rivalutazione ISTAT, di cui all'articolo 1, comma 1, nel numero di 32 casi per ciascun anno, riferiti ad eventi occorsi dal 1° gennaio 1961 al 31 dicembre 2005 e nel numero di 5 nuovi casi per ciascun anno, riferiti ad eventi occorsi dal 1° gennaio 2006. In mancanza di nuovi casi, si procede a corresponsione per quelli relativi a fatti anteriori alla data del 1° gennaio 2006, fino a concorrenza del numero dei casi mancanti; 2) esenzione dal pagamento di ticket per ogni tipo di prestazione sanitaria, di cui all'articolo 15; b) in relazione alla legge 23 novembre 1998, n. 407: 1) assegno vitalizio, nella misura originaria prevista di 500 mila lire, pari ora a 258,23 euro, soggetta a perequazione annua, di cui all'articolo 2, commi 1, 1-bis, 2 e 4. In mancanza di nuovi casi, si procede a corresponsione per quelli relativi a fatti anteriori alla data del 1° gennaio 2006, fino a concorrenza del numero dei casi mancanti; c) in relazione alla legge 3 agosto 2004, n. 206: 1) possibilità di rivalutazione delle percentuali di invalidità, già riconosciute ed indennizzate, di cui all'articolo 6, comma 1; 2) il riconoscimento del diritto all'assistenza psicologica a carico dello Stato, di cui all'articolo 6, comma 2;
Con clausola di chiusura, l’art. 4 del d.p.r. cit ha previsto che “ai fini della progressiva estensione dei benefici già previsti dalla vigente normativa in favore delle vittime della criminalità e del terrorismo, alle integrazioni ed alla corresponsione delle ulteriori provvidenze di cui alle leggi indicate al comma 1, si potrà far luogo subordinatamente a nuova autorizzazione di spesa”.
Successivamente, il comma 105 dell’art. 2 della l. n. 244 del 2007 ha previsto che ”A decorrere dal 1° gennaio 2008, alle vittime della criminalità organizzata, di cui all'articolo 1 della legge 20 ottobre 1990, n. 302, e successive modificazioni, e ai loro familiari superstiti, alle vittime del dovere, di cui all'articolo 1, commi 563 e 564, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, e ai loro familiari superstiti, nonché ai sindaci vittime di atti criminali nell'ambito dell'espletamento delle loro funzioni e ai loro familiari superstiti, sono erogati i benefìci di cui all'articolo 5, commi 3 e 4, della legge 3 agosto 2004, n. 206, come modificato dal comma 106.”
L’art. 5, comma 3 della l. n. 206/04 prevede che “3. A chiunque subisca o abbia subito, per effetto di ferite o di lesioni, causate da atti di terrorismo e dalle stragi di tale matrice, un'invalidità permanente non inferiore ad un quarto della capacità lavorativa, nonché ai superstiti delle vittime, compresi i figli maggiorenni, è concesso, a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, oltre all'elargizione di cui al comma 1, uno speciale assegno vitalizio, non reversibile, di 1.033 euro mensili, soggetto alla perequazione automatica di cui all'articolo 11 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, e successive modificazioni. Per le medesime finalità è autorizzata la spesa di 8.268.132 euro per l'anno 2004, di 8.474.834 euro per l'anno 2005 e di 8.686.694 euro a decorrere dall'anno 2006. Ai figli maggiorenni superstiti, ancorché non conviventi con la vittima alla data dell’evento terroristico, è altresì attribuito, a decorrere dal 26 agosto 2004, l’assegno vitalizio non reversibile di cui all’articolo 2 della legge 23 novembre 1998, n. 407, e successive modificazioni…”.
Infine, vanno richiamati l’art. 6 l. n. 206/04 il quale prevede che “1. Le percentuali di invalidità già riconosciute e indennizzate in base ai criteri e alle disposizioni della normativa vigente alla data di entrata in vigore della presente legge sono rivalutate tenendo conto dell'eventuale intercorso aggravamento fisico e del riconoscimento del danno biologico e morale. Per le stesse finalità è autorizzata la spesa di 300.000 euro per l'anno 2004 e l’art. 2 della l. 407/1998 il quale stabilisce che “A chiunque, per effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza degli eventi di cui ai commi 1, 2, 3 e 4 dell'art. 1 della legge 20 ottobre 1990, n. 302, come modificati dall'art. 1, comma 1, della presente legge, subisca una invalidità permanente non inferiore ad un quarto della capacità lavorativa, nonchè ai superstiti delle vittime di azioni terroristiche e della criminalità organizzata è concesso, oltre alle elargizioni di cui alla citata legge n. 302 del 1990, un assegno vitalizio, non reversibile, di lire 500 mila mensili, soggetto alla perequazione automatica di cui all'art. 11 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 e successive modificazioni. Per l'attuazione del presente comma è autorizzata la spesa di lire 1.993 milioni per l'anno 1998, di lire 2.092 milioni per l'anno 1999, di lire 2.193 milioni per l'anno 2000 e di lire 2.293 milioni annue a decorrere dall'anno 2001.
A tale ultimo riguardo, le SS.UU. con la recente pronuncia n. 7761 del 2017 hanno enunciato i seguenti principi di diritto “a) con la L. n. 350 del 2003, art. 4, comma 238, è stato raddoppiato l'ammontare dell'assegno vitalizio in favore della vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, di cui alla L. 23 novembre 1998, n. 407, art. 2, "e successive modificazioni", di conseguenza il relativo importo è divenuto pari ad Euro 500,00 mensili e non più ad Euro 258,23 (corrispondenti a Lire 500.000); b) il D.P.R. n. 243 del 2006, emanato in base alla L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 565, - secondo cui il suddetto regolamento doveva definire soltanto tempi e modalità della erogazione dei benefici, in base ad una graduatoria unica nazionale per le vittime del dovere e i soggetti equiparati - all'art. 4, a proposito degli effetti della L. n. 407 del 1998 per tali ultimi beneficiari - ha affermato che l'assegno vitalizio dovesse essere corrisposto (alle vittime del dovere ed equiparati) in un ammontare pari ad Euro 258,23; c) tale disposizione, se intesa come precettiva, avrebbe creato una irragionevole diversità di trattamento tra le vittime del terrorismo e della criminalità organizzata (il cui assegno, come si è detto, era stato raddoppiato di ammontare dalla L. n. 350 del 2003 cit., che pure ha fatto riferimento alla L. n. 407 del 1998) e le vittime del dovere; d) pertanto, il Consiglio di Stato - a partire da Sez. 4^, sent. 20 dicembre 2013, n. 6156 - con varie pronunce, ha, in via interpretativa, chiarito che alla misura dell'assegno indicata nel suddetto D.P.R. n. 243 del 2006, art. 4, non deve essere attribuito il valore di cristallizzazione del relativo importo, in quanto escludere le vittime del dovere e i soggetti equiparati dal disposto raddoppio dell'ammontare dell'assegno equivarrebbe a creare una ingiustificata disparità di trattamento, che sarebbe anche in contrasto con l'evoluzione della legislazione in materia, permeata da un intento perequativo; e) la successiva giurisprudenza amministrativa e ordinaria si è uniformata a tale indirizzo - assurto ormai al rango di "diritto vivente" - tanto più che la L. n. 244 del 2007, art. 2, comma 105 e ss., ha previsto l'attribuzione ai figli maggiorenni delle vittime del dovere di un assegno vitalizio mensile di ammontare pari ad Euro 500,00, sicchè, a questo punto, può dirsi implicitamente confermata anche da parte del legislatore la suddetta equiparazione, altrimenti producendosi una ulteriore irragionevole disparità di trattamento tra figli maggiorenni delle vittime del dovere e vittime del dovere stesse. 8. Per concludere, nell'esercizio della funzione di nomofilachia assegnata dall'ordinamento a questa Corte ai sensi dell'art. 384 c.p.c., si ritiene opportuno affermare il seguente principio di diritto: "l'ammontare dell'assegno vitalizio mensile previsto in favore delle vittime del dovere e dei soggetti ad esse equiparati è uguale a quello dell'analogo assegno attribuibile alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, essendo la legislazione primaria in materia permeata da un simile intento perequativo ed essendo tale conclusione l'unica conforme al principio di razionalità-equità d cui all'art. 3 della Costituzione, come risulta dal "diritto vivente" rappresentato dalla costante giurisprudenza amministrativa ed ordinaria".
Va, inoltre richiamato, il d.p.r. n. 510 del 1999 (regolamento, questo, che “…riunisce e coordina le disposizioni riguardanti le modalità di attuazione delle leggi 13 agosto 1980, n. 466, e 20 ottobre 1990, n. 302, recate dai decreti ministeriali 30 ottobre 1980, 11 luglio 1983, 29 luglio 1987, n. 561, 29 agosto 1991, n. 319, 16 marzo 1992, n. 377 e dal decreto del Presidente della Repubblica 19 aprile 1994, n. 364 nonchè le modalità di attuazione della legge 23 novembre 1998, n. 407) il quale, al primo comma dell’art. 5, stabilisce “Per l'attribuzione dei benefici di legge, oltre al rapporto sulle circostanze che hanno dato luogo all'evento lesivo, è richiesta la valutazione della commissione medica ospedaliera della sanità militare, la quale svolge le proprie indagini secondo le modalità previste dagli articoli 172 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 e successive modificazioni, esprime il giudizio sanitario sulle cause delle ferite o lesioni che hanno determinato il decesso o la invalidità, accerta il grado dell'eventuale invalidità riscontrata, stabilisce la percentuale dell'invalidità e dell'eventuale aggravamento, ed accerta comunque se l'invalidità riportata comporti la cessazione dell'attività lavorativa o del rapporto d'impiego”.
Conclusivamente, le vittime del dovere hanno diritto, concorrendo i presupposti previsti dalla legge: a) all’indennizzo, di cui alla legge 20 ottobre 1990, n. 302; b) , ai sensi del comma 105 dell’art. 2 della l. n. 244 del 2007 e dell’art. 5, comma 3 della l. n. 206/04 ad uno “speciale assegno vitalizio, non reversibile, di 1.033 euro mensili”; c) all’assegno vitalizio in favore della vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, di cui alla L. 23 novembre 1998, n. 407, art. 2, nella misura di €500,00 mensili (cfr. SS.UU. sent. 7761 del 2017 sopra richiamata), anche se, con riferimento a tale assegno, parrebbe esservi una sovrapposizione con quello di cui al punto b).
