La Cassazione ha confermato che la previsione della non restituibilità dei contributi soggettivi presso la Cassa Forense è legittima trattandosi di effetto di delegificazione
Con la sentenza n. 4980 del 2018, la Suprema Corte ha confermato, nuovamente, un principio già più volte espresso e, cioè, che la norma di cui all'art. 4 del regolamento di previdenza della Cassa Forense, nella parte in cui ha stabilito la non restituibilità dei contributi soggettivi versati abrogando la facoltà precedentemente accordata dall'art. 21 della l. n. 586 del 1980 è legittima essendo un provvedimento attuativo di delegificazione ed essendo, la possibilità di delegificare in tale mataria, desumibile dall'art. 3 comma 12 della l. n. 335 del 1995 nelle materie e alle condizioni indicate nella medesima fonte normativa.
In tale senso, pure prendendo atto della conferma dell'indirizzo già espresso, il principio per il quale la delegificazione consente a fonti secondarie di derogare o abrogare fonti primarie va, come peraltro chiarito anche dalla pronuncia in commento, nel caso di specie, opportunamente circoscritto.
Infatti, il potere di delegificazione non è assoluto sotto il profilo obiettivo ma è stato conformato dallo stesso Legislatore del 1995 il quale ne ha delimitato ambiti e condizioni, all'art. 3 comma 12.
Ne discende che, ove i regolamenti attuativi di tale delegificazione eccedano ambiti e condizioni stabilite dal Legislatore, essi, non potranno neppure ritenersi muniti del potere di delegificazione essendo, detto potere, concesso solo a condizione che esso sia esercitato in modo conforme rispetto alla previsione della fonte primaria.
Nel caso di specie, ad esempio, la S.C. ha ritenuto che l'abrogazione, per via regolamentare, della facoltà di chiedere la restituzione dei contributi fosse conseguente all'introduzione, nel sistema previdenziale della Cassa, della pensione contributiva, acquisibile anche soltanto con cinque anni di anzianità.
E, tuttavia, pur prendendo atto di un indirizzo che, a questo punto, sembra essersi definitivamente consolidato nella giurisprudenza della Corte, non può non essere osservato come l'art. 3 comma 12 della l. n. 335 del 1995 nel prevedere la possibilità di optare per il sistema contributivo per gli enti previdenziali privatizzati, precisava che tale opzione avrebbe dovuto riguardare il sistema contributivo così come definito dalla legge n. 335 del 1995 il che, poi, significa(va) che si sarebbe dovuto trattare di un generalizzato passaggio dal sistema retributivo (o reddituale) al sistema contributivo, nel rispetto del principio del pro rata in relazione alle anzianità contributive già maturate. La Cassa Forense non ha, invece, optato per tale sistema contributivo avendo, invece, previsto la pensione contributiva come ulteriore e distinto trattamento pensionisitico rispetto alla pensione ordinaria.
Ne discende, da una parte, che l'introduzione della pensione contributiva non appare l'attuazione della facoltà di cui all'art. 3 comma 12 della l. n. 335 del 1995 e, dall'altra, per conseguenza, che la contestuale abrogazione della facoltà di chidere la restituzione dei contributi di cui all'art. 21 della l.n . 586 del 1980 non può considerarsi l'effetto (tanto meno necessitato) di alcuna forma di delegificazione autorizzata dall'art. 3 comma 12 della l. n. 335 del 1995. Di tanto si sarebbe, infatti, potuto eventualmente discorrere solo laddove la Cassa Forense avesse effettivamente optato per il sistema contributivo definitio ai sensi della presente legge ma tanto non è certo avvenuto.
Quindi, l'orientamento è certamente ormai consolidato ma poco convincente nel suo approdo ermeneutico.
Cassazione civile, sez. lav., 02/03/2018, (ud. 02/11/2017, dep.02/03/2018), n. 4980
4. I primi due motivi in quanto strettamente connessi vanno trattati congiuntamente e sono infondati. L'efficacia dell'attività regolamentare della Cassa Forense all'interno del sistema delle fonti, a seguito dell'entrata in vigore del D.Lgs. n. 509 del 1994, art. 2, comma 1, e della L. n. 335 del 1995, art. 3, comma 12, è stata già esaminata, come è noto, da Corte di cassazione n. 24202 del 16 novembre 2009 oltre che da Cass. 12209/2011 e Cass. 19981/2017, per cui si è affermato un orientamento, cui si intende dare continuità, che previa ricognizione del quadro normativo come interpretato dalla precedente giurisprudenza costituzionale e di legittimità, ritiene che: a) il nuovo ente, sorto per effetto del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509 in attuazione della delega conferita dalla L. 24 dicembre 1993, n. 537, art. 1, comma 32, non fruisce di finanziamenti o di altri ausili pubblici di carattere finanziario e mantiene la funzione di ente senza scopo di lucro cui continuano a fare capo i rapporti attivi e passivi ed il patrimonio del precedente ente previdenziale; b) tale ente ha assunto la personalità giuridica di diritto privato con il mantenimento dei poteri di controllo ministeriale sui bilanci e di intervento sugli organi di amministrazione (oggi più penetranti per effetto della L. n. 111 del 2011, art. 14) in aggiunta alla generale soggezione al controllo della Corte dei conti ed a quello politico da parte della Commissione parlamentare di cui alla L. n. 88 del 1989, art. 56: dunque è rimasto immutato il carattere pubblicistico dell'attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dall'ente originario, non incidendo su di esso la modifica degli strumenti di gestione legati alla differente qualificazione giuridica e permanendo l'obbligatorietà della contribuzione a conferma della rilevanza pubblicistica dell'inalterato fine previdenziale come affermato da Corte costituzionale n. 248 del 18 luglio 1997, oltre che del principio di autofinanziamento (vedi Corte cost. n. 340 del 24 luglio 2000); c) il riconoscimento, operato dalla legge in favore del nuovo soggetto, dell'autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile che, comunque, non esclude l'eventuale imposizione di limiti al suo esercizio (vd. Corte cost. n. 15/1999), ha realizzato una sostanziale delegificazione attraverso la quale, nel rispetto dei limiti imposti dalla stessa legge, è concesso alla Cassa di regolamentare le prestazioni a proprio carico anche derogando a disposizioni di leggi precedenti, secondo paradigmi sperimentati ad esempio laddove la delegificazione è stata utilizzata in favore della contrattazione collettiva (vd. Cass. n. 29829 del 19 dicembre 2008; 15135/2014).
6. L'operatività di tale delegificazione all'interno del sistema delle fonti, deve aggiungersi, è stata confermata dalla Corte costituzionale con l'ordinanza n. 254/2016 in relazione alla questione di legittimità costituzionale sollevata riguardo all'art. 3 Cost., tra l'altro, del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, art. 1, comma 4, art. 2, comma 2, e art. 3, comma 2, in attuazione della delega conferita dalla L. 24 dicembre 1993, n. 537, art. 1, comma 32, e della L. 8 agosto 1995, n. 335, art. 3, comma 12, in combinato disposto con l'art. 1 del Regolamento della Cassa forense 17 marzo 2006 e con l'art. 2 del Regolamento della Cassa forense 19 settembre 2008. La citata ordinanza, dopo aver richiamato la giurisprudenza di questa Corte di cassazione relativa alla "sostanziale delegificazione" della materia, ha ribadito che la giurisdizione del giudice costituzionale, ai sensi dell'art. 134 Cost., non si estende a norme di natura regolamentare, come i regolamenti di "delegificazione" (Corte cost. n. 427 del 2000) e, proprio con riferimento alle fonti di valore regolamentare, adottate in sede di "delegificazione", la garanzia costituzionale va ricercata, a seconda dei casi, o nella questione di legittimità costituzionale sulla legge abilitante il Governo all'adozione del regolamento, ove il vizio sia ad essa riconducibile, per avere, in ipotesi, posto principi incostituzionali o per aver omesso di porre principi in materie che costituzionalmente li richiedono; o nel controllo di legittimità sul regolamento, nell'ambito dei poteri spettanti ai giudici ordinari o amministrativi, ove il vizio sia proprio ed esclusivo del regolamento stesso (Corte cost. n. 427 del 2000).
7. La delegificazione, dunque, realizza la scelta legislativa di riconoscere l'autonomia regolamentare della Cassa nella materia indicata nella L. n. 335 del 1995, art. 3, comma 12, e l'effettivo esercizio del relativo potere, attraverso l'adozione dell'art. 4 del Regolamento generale che ha esteso il divieto di rimborso dei contributi, principio generale dell'intero sistema previdenziale (Corte cost. n. 404/2000), ha necessariamente prodotto l'effetto abrogativo delle precedenti disposizioni contenute nella L. n. 576 del 1980, art. 21. Ciò a prescindere dalla esistenza di una esplicita indicazione da parte della legge di delegificazione, posto che l'effetto abrogativo deriva comunque dalla forza normativa della legge che dispone la delegificazione e la determinazione del testo abrogato va fatta sulla base dell'interpretazione delle disposizioni in essa contenute. Nella fattispecie in esame, in particolare, la materia oggetto di delegificazione è stata ravvisata dalla citata sentenza di questa Corte di cassazione n. 24202/2009 nella previsione della L. n. 335 del 1995, art. 3, comma 12, nella formulazione originaria di attribuzione del potere di adottare provvedimenti di variazione delle aliquote contributive, di riparametrazione del coefficiente di rendimento o di ogni altro criterio di determinazione del trattamento pensionistico nel rispetto del principio del pro rata. E' questa la base giuridica ed il parametro di legittimità dell'art. 4 del Regolamento della Cassa nel testo risultante dalle delibere approvate con D.M. 24 giugno 2004, e D.M. 16 maggio 2005.
8. L'effetto abrogativo, peraltro, non dipende neanche dal rispetto delle forme previste dalla L. n. 400 del 1988, art. 17, comma 2, poichè tale testo, seppure nelle intenzioni ispirato a costituire modello generale di riferimento dell'affidamento alla fonte secondaria di materia prima regolate dalla legge, si è in concreto accompagnato a numerose statuizioni di legge per specifiche materie che o rinviano a questa disposizione con delle varianti, oppure stabiliscono autonome procedure più o meno simili (ad es. L. 24 dicembre 1993, n. 537, art. 2, commi 7 e 9).
9. La delegificazione in oggetto, per rispondere al dubbio di legittimità costituzionale sollevato dai ricorrenti per violazione degli artt. 3 e 70 Cost., risulta legittimamente adottata in assenza di una riserva assoluta di legge in materia di regolamentazione da parte della Cassa degli obblighi contributivi e di rimborso dei contributi versati, nè si ravvisa alcuna violazione delle finalità indicate dalla legge di delegificazione.
10. Anche il terzo motivo è infondato. La Corte territoriale ha motivato la rispondenza a canoni di razionalità del disposto dell'art. 4 del nuovo Regolamento della Cassa, nella parte in cui lo stesso ha previsto la facoltà per l'ente di optare per il sistema pensionistico contributivo a condizione di maggior favore per gli interessati stabilendo, al contempo, il divieto di rimborso della contribuzione legittimamente versata. Inoltre, poichè la Cassa ha pure consentito all'iscritto con cinque anni di anzianità di ottenere una pensione contributiva commisurata ai contributi al 10% dallo stesso versati, la Corte d'appello ha ritenuto che il divieto di rimborso si giustifichi in quanto tali contributi servono a finanziare la nuova pensione contributiva concessagli. Secondo i ricorrenti, tale motivazione dimostrerebbe l'erroneità della decisione in quanto i superstiti dell'iscritto non potrebbero mai fruire del trattamento pensionistico per cui il divieto di rimborso non avrebbe giustificazione alcuna.
11. La tesi dei ricorrenti muove dall'erroneo presupposto che vi sia una sorta di necessaria relazione giustificativa tra divieto di rimborso dei contributi legittimamente versati e nuovo trattamento contributivo commisurato ai contributi versati al 10% ma tale presupposto non esiste, anzi alla luce di Corte costituzionale n. 404/2000, si deve rammentare che "l'istituto della restituzione dei contributi costituisce un tratto peculiare della previdenza dei liberi professionisti..., che non trova corrispondenza nel regime dell'assicurazione generale obbligatoria (salvo talune limitatissime eccezioni...., nel quale vige l'opposto principio dell'acquisizione, alla gestione previdenziale di appartenenza, dei contributi debitamente versati, nonostante che gli stessi non siano utili per l'insorgenza di alcun trattamento pensionistico. Il previsto rimborso da parte di alcune casse professionali dei contributi versati non vale, peraltro, a far venire meno quel principio solidaristico che, nel rappresentare l'impronta caratteristica della previdenza obbligatoria generale, tende, come più volte evidenziato dalla Corte (tra le altre, vedi sentenze n. 450 del 1993 e n. 390 del 1995), ad ispirare ormai anche la previdenza dei liberi professionisti, almeno secondo il modello in essa più diffuso, nel quale detto principio, sia pure con valenza endocategoriale, normalmente concorre, combinandosi con quello di corrispettività tra contribuzione e prestazioni, a garantire, a tutti i membri della categoria, una prestazione minima". E ciò in quanto, secondo la stessa giurisprudenza della Corte costituzionale citata, l'istituto del rimborso contributivo "non implica necessariamente la corrispettività tra contributi e pensioni, ma soltanto una particolare configurazione dei doveri di solidarietà comunque posti a carico di tutti gli iscritti" (vedi sentenze n. 133 e n. 132 del 1984). Prevale l'esigenza di tutela dei livelli di finanziamento del sistema previdenziale della categoria professionale e la tutela degli equilibri finanziari del medesimo; non può non restare affidato alle valutazioni discrezionali del legislatore di stabilire in quale misura l'interesse dei singoli alla restituzione dei contributi sia suscettibile di contemperamento con il principio di solidarietà (vedi sentenza n. 450 del 1993, già cit.).
6. L'operatività di tale delegificazione all'interno del sistema delle fonti, deve aggiungersi, è stata confermata dalla Corte costituzionale con l'ordinanza n. 254/2016 in relazione alla questione di legittimità costituzionale sollevata riguardo all'art. 3 Cost., tra l'altro, del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, art. 1, comma 4, art. 2, comma 2, e art. 3, comma 2, in attuazione della delega conferita dalla L. 24 dicembre 1993, n. 537, art. 1, comma 32, e della L. 8 agosto 1995, n. 335, art. 3, comma 12, in combinato disposto con l'art. 1 del Regolamento della Cassa forense 17 marzo 2006 e con l'art. 2 del Regolamento della Cassa forense 19 settembre 2008. La citata ordinanza, dopo aver richiamato la giurisprudenza di questa Corte di cassazione relativa alla "sostanziale delegificazione" della materia, ha ribadito che la giurisdizione del giudice costituzionale, ai sensi dell'art. 134 Cost., non si estende a norme di natura regolamentare, come i regolamenti di "delegificazione" (Corte cost. n. 427 del 2000) e, proprio con riferimento alle fonti di valore regolamentare, adottate in sede di "delegificazione", la garanzia costituzionale va ricercata, a seconda dei casi, o nella questione di legittimità costituzionale sulla legge abilitante il Governo all'adozione del regolamento, ove il vizio sia ad essa riconducibile, per avere, in ipotesi, posto principi incostituzionali o per aver omesso di porre principi in materie che costituzionalmente li richiedono; o nel controllo di legittimità sul regolamento, nell'ambito dei poteri spettanti ai giudici ordinari o amministrativi, ove il vizio sia proprio ed esclusivo del regolamento stesso (Corte cost. n. 427 del 2000).
7. La delegificazione, dunque, realizza la scelta legislativa di riconoscere l'autonomia regolamentare della Cassa nella materia indicata nella L. n. 335 del 1995, art. 3, comma 12, e l'effettivo esercizio del relativo potere, attraverso l'adozione dell'art. 4 del Regolamento generale che ha esteso il divieto di rimborso dei contributi, principio generale dell'intero sistema previdenziale (Corte cost. n. 404/2000), ha necessariamente prodotto l'effetto abrogativo delle precedenti disposizioni contenute nella L. n. 576 del 1980, art. 21. Ciò a prescindere dalla esistenza di una esplicita indicazione da parte della legge di delegificazione, posto che l'effetto abrogativo deriva comunque dalla forza normativa della legge che dispone la delegificazione e la determinazione del testo abrogato va fatta sulla base dell'interpretazione delle disposizioni in essa contenute. Nella fattispecie in esame, in particolare, la materia oggetto di delegificazione è stata ravvisata dalla citata sentenza di questa Corte di cassazione n. 24202/2009 nella previsione della L. n. 335 del 1995, art. 3, comma 12, nella formulazione originaria di attribuzione del potere di adottare provvedimenti di variazione delle aliquote contributive, di riparametrazione del coefficiente di rendimento o di ogni altro criterio di determinazione del trattamento pensionistico nel rispetto del principio del pro rata. E' questa la base giuridica ed il parametro di legittimità dell'art. 4 del Regolamento della Cassa nel testo risultante dalle delibere approvate con D.M. 24 giugno 2004, e D.M. 16 maggio 2005.
8. L'effetto abrogativo, peraltro, non dipende neanche dal rispetto delle forme previste dalla L. n. 400 del 1988, art. 17, comma 2, poichè tale testo, seppure nelle intenzioni ispirato a costituire modello generale di riferimento dell'affidamento alla fonte secondaria di materia prima regolate dalla legge, si è in concreto accompagnato a numerose statuizioni di legge per specifiche materie che o rinviano a questa disposizione con delle varianti, oppure stabiliscono autonome procedure più o meno simili (ad es. L. 24 dicembre 1993, n. 537, art. 2, commi 7 e 9).
9. La delegificazione in oggetto, per rispondere al dubbio di legittimità costituzionale sollevato dai ricorrenti per violazione degli artt. 3 e 70 Cost., risulta legittimamente adottata in assenza di una riserva assoluta di legge in materia di regolamentazione da parte della Cassa degli obblighi contributivi e di rimborso dei contributi versati, nè si ravvisa alcuna violazione delle finalità indicate dalla legge di delegificazione.
10. Anche il terzo motivo è infondato. La Corte territoriale ha motivato la rispondenza a canoni di razionalità del disposto dell'art. 4 del nuovo Regolamento della Cassa, nella parte in cui lo stesso ha previsto la facoltà per l'ente di optare per il sistema pensionistico contributivo a condizione di maggior favore per gli interessati stabilendo, al contempo, il divieto di rimborso della contribuzione legittimamente versata. Inoltre, poichè la Cassa ha pure consentito all'iscritto con cinque anni di anzianità di ottenere una pensione contributiva commisurata ai contributi al 10% dallo stesso versati, la Corte d'appello ha ritenuto che il divieto di rimborso si giustifichi in quanto tali contributi servono a finanziare la nuova pensione contributiva concessagli. Secondo i ricorrenti, tale motivazione dimostrerebbe l'erroneità della decisione in quanto i superstiti dell'iscritto non potrebbero mai fruire del trattamento pensionistico per cui il divieto di rimborso non avrebbe giustificazione alcuna.
11. La tesi dei ricorrenti muove dall'erroneo presupposto che vi sia una sorta di necessaria relazione giustificativa tra divieto di rimborso dei contributi legittimamente versati e nuovo trattamento contributivo commisurato ai contributi versati al 10% ma tale presupposto non esiste, anzi alla luce di Corte costituzionale n. 404/2000, si deve rammentare che "l'istituto della restituzione dei contributi costituisce un tratto peculiare della previdenza dei liberi professionisti..., che non trova corrispondenza nel regime dell'assicurazione generale obbligatoria (salvo talune limitatissime eccezioni...., nel quale vige l'opposto principio dell'acquisizione, alla gestione previdenziale di appartenenza, dei contributi debitamente versati, nonostante che gli stessi non siano utili per l'insorgenza di alcun trattamento pensionistico. Il previsto rimborso da parte di alcune casse professionali dei contributi versati non vale, peraltro, a far venire meno quel principio solidaristico che, nel rappresentare l'impronta caratteristica della previdenza obbligatoria generale, tende, come più volte evidenziato dalla Corte (tra le altre, vedi sentenze n. 450 del 1993 e n. 390 del 1995), ad ispirare ormai anche la previdenza dei liberi professionisti, almeno secondo il modello in essa più diffuso, nel quale detto principio, sia pure con valenza endocategoriale, normalmente concorre, combinandosi con quello di corrispettività tra contribuzione e prestazioni, a garantire, a tutti i membri della categoria, una prestazione minima". E ciò in quanto, secondo la stessa giurisprudenza della Corte costituzionale citata, l'istituto del rimborso contributivo "non implica necessariamente la corrispettività tra contributi e pensioni, ma soltanto una particolare configurazione dei doveri di solidarietà comunque posti a carico di tutti gli iscritti" (vedi sentenze n. 133 e n. 132 del 1984). Prevale l'esigenza di tutela dei livelli di finanziamento del sistema previdenziale della categoria professionale e la tutela degli equilibri finanziari del medesimo; non può non restare affidato alle valutazioni discrezionali del legislatore di stabilire in quale misura l'interesse dei singoli alla restituzione dei contributi sia suscettibile di contemperamento con il principio di solidarietà (vedi sentenza n. 450 del 1993, già cit.).
