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Gli accordi di programma tra pubbliche amministrazioni sono volti alla definizione consensuale, tra le PP.AA portatrici di interessi nella materia, dell'attività, dei programmi e, più in particolare, dell'esecuzione di interventi pubblici.
Le norme che originariamente hanno previsto la figura degli accordi di programma sono: l'art. 15 della legge n. 241/1990 che, in via generale, prevede la possibilità che le PP.AA. si accordino al fine di programmare consensualmente qualsivoglia tipologia di attività di interesse comune che implichi la valutazione di interessi facenti capo a soggetti pubblici distinti e l'art. 27 della L. n. 142/1990, confluito ora nell'art. 34 del D.Lgs. n. 267/2000, che, con disposizione più specifica, prevede che le Regioni, enti locali ed altre amministrazioni pubbliche possano accordarsi per l'esecuzione di opere, di interventi o programmi di interventi.
Con riferimento agli accordi di programma, è, innanzitutto, da rilevarsi come, da essi, siano escluse le parti private che potranno vantare un mero interesse legittimo alla legittimità dell'azione amministrativa quale si estrinseca negli accordi medesimi.
Sotto il profilo procedimentale, poi, gli accordi di programma tra PP.AA. di cui all'art. 34 del D.Lgs. n. 267/2000 implicano una fase di iniziativa, di competenza dell'amministrazione che vanta competenza primaria in ordine all'opera da realizzare e che si concretizza nell'invito delle amministrazioni territoriali o statali che vantino interessi concorrenti nella materia. La seconda fase è quella dell'istruttoria che si conclude, dopo l'acquisizione degli interessi, con l'accordo in ordine alle modalità di realizzazione dell'opera. La terza fase, conclusiva, è di competenza dell'amministrazione titolare dell'interesse primario e che ha curato la fase dell'iniziativa ma si concretizza, in sostanza, nell'esternazione formale della volontà già formata consensualmente nella fase dell'istruttoria. La quarta fase è quella integrativa d'efficacia e si realizza con la pubblicazione dell'accordo nel Bollettino Ufficiale della Regione.
Con l'accordo di programma le parti si impegnano vicendevolmente all'adempimento delle obbligazioni nascenti dall'accordo, sicchè, con riferimento ad esse, è ipotizzabile una responsabilità per inadempimento, la possibilità di sollevare l'eccezione d'inadempimento, l'intervento sostitutivo, l'impugnazione degli atti difformi dalle prescrizioni contenute nell'accordo.
Sotto il profilo della qualificazione giuridica degli accordi di programma, è prevalente la tesi che ne ravvisa la natura pubblicistica stante la matrice doverosa della cura degli interessi pubblici coinvolti e la libertà delle sole modalità di cura degli interessi stessi.
Ancora, per quel che concerne la disciplina giuridica, l'art. 15 della L. n. 241/1990 dispone l'applicabilità dei commi 2, 3 e 5 dell'art. 11 della medesima legge.
Sono, dunque, applicabili agli accordi di programma le norme relative alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, quella dell'applicabilità dei principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti nei limiti della compatibilità e quella della soggezione ai medesimi controlli amministrativi cui soggiacciono i provvedimenti sostituiti. Il mancato riferimento al comma 4 ha sollecitato diverse tesi sulla logica del mancato richiamo alla disciplina del recesso di cui all'art. 11. Secondo una prima impostazione s'applicherebbero le norme civilistiche in materia di recesso, secondo altra tesi, invece, il recesso sarebbe sempre applicabile senza il necessario presupposto delle sopravvenienze e senza l'obbligo di indennizzo. Secono altra tesi, infine, il mancato richiamo al comma 4 comporterebbe che, nelle fattispecie astrattamente riconducibili nell'alveo di detta disposizione, troverebbe applicazione la disciplina generale di cui all'art. 21 quinquies in materia di revoca.
Art. 34 del D.Lgs. n. 267/2000
Accordi di programma.
Art. 34
1. Per la definizione e l'attuazione di opere, di interventi
o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa
realizzazione, l'azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni,
di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due
o più tra i soggetti predetti, il presidente della regione o il presidente
della provincia o il sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente
sull'opera o sugli interventi o sui programmi di intervento, promuove la conclusione
di un accordo di programma, anche su richiesta di uno o più soggetti interessati,
per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinare i tempi,
le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento.
2. L'accordo può prevedere altresì procedimenti
di arbitrato, nonchè interventi surrogatori di eventuali inadempienze dei
soggetti partecipanti.
3. Per verificare la possibilità di concordare
l'accordo di programma, il presidente della regione o il presidente
della provincia o il sindaco convoca una conferenza tra i rappresentanti
di tutte le amministrazioni interessate.
4. L'accordo, consistente nel consenso unanime del presidente
della regione, del presidente della provincia, dei sindaci e delle altre
amministrazioni interessate, è approvato con atto formale del presidente
della regione o del presidente della provincia o del sindaco ed è
pubblicato nel Bollettino Ufficiale della regione. L'accordo, qualora
adottato con decreto del presidente della regione, produce gli effetti della
intesa di cui all'art. 81 del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616, determinando le eventuali e conseguenti variazioni
degli strumenti urbanistici e sostituendo le concessioni edilizie, sempre
che vi sia l'assenso del comune interessato.
5. Ove l'accordo comporti variazione degli strumenti
urbanistici, l'adesione del sindaco allo stesso deve essere ratificata
dal consiglio comunale entro trenta giorni a pena di decadenza.
6. Per l'approvazione di progetti di opere pubbliche
comprese nei programmi dell'amministrazione e per le quali siano immediatamente
utilizzabili i relativi finanziamenti si procede a norma dei precedenti
commi. L'approvazione dell'accordo di programma comporta la dichiarazione
di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle medesime opere;
tale dichiarazione cessa di avere efficacia se le opere non hanno avuto inizio
entro tre anni.
7. La vigilanza sull'esecuzione dell'accordo di programma
e gli eventuali interventi sostitutivi sono svolti da un collegio
presieduto dal presidente della regione o dal presidente della provincia
o dal sindaco e composto da rappresentanti degli enti locali interessati,
nonchè dal commissario del Governo nella regione o dal prefetto nella provincia
interessata se all'accordo partecipano amministrazioni statali o enti pubblici
nazionali.
8. Allorchè l'intervento o il programma di intervento
comporti il concorso di due o più regioni finitime, la conclusione dell'accordo
di programma è promossa dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, a cui
spetta convocare la conferenza di cui al comma 3. Il collegio di vigilanza
di cui al comma 7 è in tal caso presieduto da un rappresentante della
Presidenza del Consiglio dei Ministri ed è composto dai rappresentanti
di tutte le regioni che hanno partecipato all'accordo. La Presidenza del
Consiglio dei Ministri esercita le funzioni attribuite dal comma 7 al
commissario del Governo ed al prefetto.
art. 15 della L. n. 241/1990
Accordi fra pubbliche amministrazioni
Art. 15.
1. Anche al di fuori delle ipotesi previste dall'articolo 14, le amministrazioni
pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo
svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune.
2. Per detti accordi si osservano, in quanto applicabili,
le disposizioni previste dall'articolo
11, commi 2, 3 e 5.
