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Il codice del processo amministrativo, nel Libro IV, all'art. 117, ha tracciato le linee essenziali del rito speciale per promuovere ricorso avverso il silenzio amministrativo non significativo (silenzio inadempimento o silenzio rifiuto).
Così come per il rito dell'ottemperanza, che trova la sua disciplina nel Titolo I del Libro, emerge, dalla lettera della norma, solo un implicito riferimento al rito camerale del quale non vengono dettagliati termini e correlati doveri delle parti.
Per il resto il rito appare ispirato dall'obiettivo di concentrare le tutele in un unico giudizio evitando defatiganti iniziative processuali plurime.
Il ricorso va promosso contro il silenzio amministrativo che si forma ai sensi dell'art. 2 della L. n 241 del 1990, così come da ultimo modificato dalla L. n 69/2009 da parte di chi vanti un interesse legittimo al provvedimento omesso. In tal senso, come noto, l'interesse al ricorso va escluso nel caso in cui il bene della vita richiesto sia costituito da attività materiale o da un provvedimento in autotutela della PA; inoltre il rito può essere azionato solo laddove il ricorrente vanti una posizione sostanziale di interesse legittimo e non laddove sia titolare di un diritto soggettivo al provvedimento omesso.
Ciò posto, ove, a fronte del silenzio amministrativo serbato oltre il termine di cui all'art. 2 della L. n 241 del 1990, il titolare di un interesse legittimo al provvedimento intenda adire il GA dovrà farlo con il rito camerale di cui all'art. 117 del processo amministrativo, con atto notificato all'amministrazione e ad almeno un controinteressato nel termine oggi previsto dall'art. 31 del medesimo cidice che permane quello di un anno dalla scadenza del termine per la conclusione del procedimento.
La previsione espressa dell'obbligo di notifica ad almeno uno dei controinteressati risolve il dibattito formatosi in ordine alla configurabilità di tale onere a fronte di un'attività omissiva e di un provvedimento giudiziale d'impulso all'esercizio del potere dovere di provvedere che, nel loro complesso, difficilmente consentivano l'individuazione di controinteressati.
In ogni caso, anche se sul punto la nuova norma tace, dovrebbe ritenersi confermata la possibilità di ricorrere avverso il silenzio amministrativo una volta che lo stesso si sia formato e senza la necessità della previa diffida ad adempiere.
Confermato è, altresì, il termine annuale dal momento della formazione del silenzio per poter attivare il rito ex art. 117 del codice.
Confermato è, altresì, il termine annuale dal momento della formazione del silenzio per poter attivare il rito ex art. 117 del codice.
Particolarmente significative, nella prospettiva di una concentrazione e semplificazione delle tutele, sono le previsioni di cui ai commi 5 e 6 che sanciscono la possibilità di svolgere motivi aggiunti in seno al rito camerale avverso eventuali atti medio tempore adottati (provvedimento espresso sull'istanza o comunque provvedimenti connessi). Nella disciplina previgente, era opinione prevalente quella secondo cui la specialità del rito non consentiva l'impugnativa del provvedimento espresso a mezzo di motivi aggiunti ma determinava la sopravvenuta cessazione della materia del contendere o l'improcedibilità del ricorso per difetto di interesse.
Analoga concentrazione è prevista con riferimento all'azione risarcitoria che può essere proposta congiuntamente con il ricorso avverso il silenzio amministrativo ma la domanda risarcitoria sarà trattata con il rito ordinario.
La decisione del giudice è assunta in forma semplificata e consiste nell'ordine di provvedere in un termine normalmente non superiore a trenta giorni; con la sentenza il GA può procedere alla nomina di un commissario ad acta che si sostituisca alla PA in caso di sua persistente inerzia o può limitarsi a compulsare la PA a provvedere salva la successiva nomina del commissario ad acta in caso di persistente inerzia.
Innovativo è, poi, il terzo comma che stabilisce la competenza del GA a decidere su tutte le questioni relative agli atti del commissario che non dovranno, dunque, essere impugnati con ricorso ordinario di legittimità.
Innovativa, infine, appare la previsione, contenuta nell'art. 31, secondo cui il GA può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa solo qualora non residuino margini di discrezionalità amministrativa. La norma chiude il dibattito formatosi all'indomani delle modifiche apportate all'art. 21 bis della Legge Tar da parte del Decreto 35 del 2005 che aveva indotto una parte della dottrina a ritenere, nella specie, esistente una nuova giurisdizione di merito del GA a fronte dell'illegittima inerzia della PA.
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Art.31
Azione avverso il silenzio e declaratoria di nullita'
1. Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo, chi vi ha interesse puo' chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere.
2. L'azione puo' essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. E' fatta salva la riproponibilita' dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.
3. Il giudice puo' pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attivita' vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalita' e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione.
4. La domanda volta all'accertamento delle nullita' previste dalla legge si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni. La nullita' dell'atto puo' sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata d'ufficio dal giudice. Le disposizioni del presente comma non si applicano alle nullita' di cui all'articolo 114, comma 4, lettera b), per le quali restano ferme le disposizioni del Titolo I del Libro IV.
Titolo III
Tutela contro l'inerzia della pubblica amministrazione
Art.117
Ricorsi avverso il silenzio
1. Il ricorso avverso il silenzio e' proposto, anche senza previa diffida, con atto notificato all'amministrazione e ad almeno un controinteressato nel termine di cui all'articolo 31, comma 2.
2. Il ricorso e' deciso con sentenza in forma semplificata e in caso di totale o parziale accoglimento il giudice ordina all'amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni.
3. Il giudice nomina, ove occorra, un commissario ad acta con la sentenza con cui definisce il giudizio o successivamente su istanza della parte interessata.
4. Il giudice conosce di tutte le questioni relative all'esatta adozione del provvedimento richiesto, ivi comprese quelle inerenti agli atti del commissario.
5. Se nel corso del giudizio sopravviene il provvedimento espresso, o un atto connesso con l'oggetto della controversia, questo puo' essere impugnato anche con motivi aggiunti, nei termini e con il rito previsto per il nuovo provvedimento, e l'intero giudizio prosegue con tale rito.
6. Se l'azione di risarcimento del danno ai sensi dell'articolo 30, comma 4, e' proposta congiuntamente a quella di cui al presente articolo, il giudice puo' definire con il rito camerale l'azione avverso il silenzio e trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria.
