La responsabilità extracontrattuale della PA

La responsabilità della PA si può configurare come contrattuale, allorchè derivi dalla violazione di specifici obblighi preesistenti (ad esempio le obbligazioni contrattuali ma anche, secondo parte della dottrina, gli obblighi di protezione derivanti da contatto amministrativo qualificato) o come extracontrattuale allorchè derivi dalla violazione del principio del neminem laedere.

Posto il dato di fatto che la responsabilità della PA si riferisce sempre ad una condotta materiale o giuridica di un suo funzionario, si è discusso in dottrina se la responsabilità alla stessa ascrivibile sia diretta o indiretta secondo lo schema di cui all'art. 2049 cc. La teoria dell'immedesimazione organica tra l'autore dell'illecito e l'organo o l'ufficio nel quale risulta incardinato è stata elaborata per affermare la responsabilità diretta della PA (derivante dalla diretta imputazione degli atti del funzionario all'organo) anche al fine di risolvere il problema applicativo conseguente, in caso d'accoglimento della tesi della responsabilità indiretta, all'estensione in favore della PA del limite della responsabilità ai casi di dolo o colpa grave sancito a favore degli impiegati pubblici.

 

Tra le tesi che sono state avanzate, vi è d segnalare anche una teoria intermedia per la quale la responsabilità della PA sarebbe indiretta ove attenga a meri comportamenti non implicanti l'esercizio della funzione (si pensi, ad esempio, all'uso delle autovetture di proprietà pubblica) e diretta ove l'atto o il comportamento del funzionario sia riferibile all'esercizio della funzione.

 

Le SS.UU. della Suprema Corte di Cassazione hanno, invece, chiarito che la responsabilità della PA è sempre diretta salvo il caso in cui non sussista un nesso, neppure d'occasionalità, tra l'azione produttiva di danno posta in essere dal pubblico dipendente e la funzione dell'ufficio cui è assegnato o preposto. Si esclude, dunque, la responsabilità della PA allorchè il dipendente pubblico agisca per un fine esclusivamente privato.

 

Con specifico riferimento alla responsabilità extracontattuale della PA, i presupposti sono quelli di cui all'art. 2043 cc e, cioè, la condotta antigiuridica, il danno ingiusto, il requisito psicologico della colpa o del dolo, l'evento dannoso il nesso di causalità tra condotta ed evento.

 

Per ciò che concerne la condotta antigiuridica deve trattarsi di un comportamento posto in essere in violazione di norme di comportamento e, quindi, stante il presupposto dell'illecita violazione della sfera giuridica del soggetto passivo dell'illecito, in assenza di cause di giustificazione.

 

Con specifico riferimento alla PA, poi, è ulteriormente necessario che la condotta sia riferibile, almeno a titolo d'occasionalità necessaria, all'esercizio dell'attività di pubblico interesse di competenza dell'autore dell'illecito (come già visto, deve, dunque, escludersi la responsabilità della PA per fatti o atti posti in essere dal pubblico dipendente per fini esclusivamente personali).

 

Il danno ingiusto si configura come lesione di un interesse ad un bene della vita, giuridicamente riconosciuto e prevalente, sulla base della valutazione giudiziale, rispetto agli interessi (anche pubblicistici) sottesi all'attività lesiva. La giurisprudenza ha progressivamente dilatato l'area del danno ingiusto, partendo dai diritti assoluti, estendendo la tutela alla lesione dei diritti di credito e, successivamente alla sentenza n. 500 del 1999, comprendendo, nell'alveo della tutela aquiliana, anche le conseguenze pregiudizievoli derivanti dalla lesione di interessi legittimi, sul rilievo che la clausola generale di cui all'art. 2043 cc "danno ingiusto" non si riferirebbe a situazioni soggettive già tutelate da norme di relazione preesistenti ma sarebbe una clausola aperta al riconoscimento di ogni situazione di interesse ad un bene della vita che risulti meritevole di protezione rispetto all'attività pregiudizievole sulla base di una valutazione da effettuarsi case by case.

 

Ai fini dell'integrazione dei presupposti della responsabilità extracontrattuale della PA è, inoltre, necessario il requisito della colpa o del dolo; la giurisprudenza ha ritenuto, in via presuntiva, la presenza di tali requisiti psicologici in ogni caso in cui sia violata, da parte della PA, una norma giuridica concernente l'esercizio del potere e della funzione.

 

Infine, ai fini della configurazione della responsabilità della PA, vi è la necessità del verificarsi di un evento dannoso e la sussistenza di un nesso di causalità tra la condotta antigiuridica e l'evento dannoso.

 

I danni patrimoniali e morali subiti dal destinatario della condotta antigiuridica sono risarcibili, cioè, solo allorchè siano conseguenza della condotta medesima. In tale prospettiva è necessario che la condotta sia condizione, sia del verificarsi dell'evento lesivo, sia delle relative conseguenze pregiudizievoli. E' altresì necessario che i danni siano prevedibili, al momento della commissione dell'illecito, come conseguenza della condotta antigiuridica posta in essere. Ai sensi dell'art. 1223 cc, inoltre, sarebbero risarcibili solo i danni che si configurano come conseguenza diretta della condotta antigiuridica ma, secondo quanto chiarito dalla giurisprudenza, debbono rienersi risarcibili anche i danni che si configurano come conseguenza indiretta ma normalmente riconducibili a quel tipo di condotta. Alla luce della recente definitiva acquisizione della risarcibilità dei danni conseguenti ad attività provvedimentale illegittima, particolare rilievo, ai fini della commisurazione del danno risarcibile, è destinata a rivestire la clausola di cui all'art. 1227 cc, secondo comma a mente della quale il danneggiato non può esigere danni che un suo diligente comportamento avrebbe evitato. Tale clausola è destinata a trovare applicazione in tutti quei casi in cui il privato domandi il risarcimento del danno per lesione di interesse legittimo senza curare la preventiva impugnativa del provvedimento lesivo. Al riguardo la Suprema Corte ha, con orientamento granitico, sostenuto l'obbligo, per il GA, di conoscere della relativa controversia senza poter opporre la pregiudiziale amministrativa e, cioè, l'improcedibilità della domanda di risarcimento in difetto di un preventivo annullamento del provvedimento lesivo. E, tuttavia, in difetto di preventiva impugnativa, seguendo le indicazioni della Suprema Corte, il danno risarcibile dovrà limitarsi a quelle conseguenze che non sarebbero state evitate dall'impugnativa tempestiva del provvedimento lesivo, in applicazione del principio di cui all'art. 1227 cc, secondo comma.

 

A conclusione di questa breve ricognizione degli istituti connessi alla responsabilità extracontrattuale della PA, deve sottolinearsi come si reputino applicabili, sia pure con dei temperamenti, la presunzione di responsabilità di cui all'art. 2050 cc per esercizio di attività pericolose  (al riguardo sono state superate le tesi che ritenevano l'inpallicabilità di detta presunzione per la ritenuta incompatibilità con il principio della presunzione di legittimità dell'attività amministrativa non riferendosi detta presunzione all'attività materiale, nonchè l'obiezione secondo cui l'art- 2050 sarebbe riferibile solo alle attività private e non a quelle pubbliche che perseguono gli interessi della collettività in quanto tale esclusione non trova riscontro nel tenore della norma) e la responsabilità da cose in custodia di cui all'art. 2051 cc, sia pure con talune significative attenuanti derivanti dall'estensione dei beni custoditi (al riguardo la giurisprudenza più recente di legittimità sembra allontanarsi dall'orientamento stratificato secondo cui l'estensione dei beni in custodia sarebbe, di per sè, suscettibile di escludere l'applicabilità dell'art. 2051 cc - residuando la possibilità di dimostrare la ricorrenza delle situazioni sintomatiche dell'insidia e del trabocchetto - dovendo, al riguardo, essere effettuata una valutazione case by case.