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Le circolari amministrative erano orginariamente dei mezzi di comunicazione degl ordini militari improduttive, di per sè, di effetti giuridici immediati.
La diffusione generalizzata delle circolari e la loro utilizzazione per scopi diversificati ha incentivato il dibattito in merito alla loro natura. Secondo una parte della dottrina, le circolari sarebbero espressione del potere di autorganizzazione ed avrebbero dignità di autonomo istituto giuridico. Secondo altra parte della dottrina, invece, le circolari avrebbero mantenuto la caratteristica di meri mezzi di comunicazione.
In ragione dalla loro ampia diffusione, l'art. 26 della L. n. 241 del 1990 ne prescrive la pubblicazione.
Le circolari amministrative possono avere:
funzioni organizzative o di direttiva nei confronti degli uffici;
funzioni interpretative delle norme regolamentari e di legge;
funzioni informative e funzioni di cortesia;
funzioni regolamentari; in tal caso, però, le circolari, al di là del nomen iuris adottato, dovranno essere interpretate come regolamenti amministrativi con le relative conseguenze in tema d'invalidità ove non abbiano rispettato i limiti sostanziali e di carattere procedimentale per l'adozione dei regolamenti stessi.
A seconda del soggetto destinatario, poi, le circolari potranno essere interorganiche, nell'ambito dello stesso plesso amministrativo o intersoggettive tra amministrazioni distinte.
La violazione delle norme contenute nelle circolari amministrative può dare luogo al vizio del provvedimento per eccesso di potere.
Con riferimento alle circolari si pone la questione dell'ammissibilità di una loro autonoma impugnativa (o dell'obbligo della stessa) e dell'ammissibilità della c.d. doppia impugnativa (del provvedimento lesivo e della circolare presupposta).
Partendo da quest'ultimo profilo, a fronte di un orientamento che ritiene non ammisibile la doppia impugnativa posto il carattere non normativo e non vincolante della circolare, vi è la tesi che ritiene, invece, possibile il percorso della doppia impugnativa in ragione della sua natura maggiormente satisfattoria (idoneo, peraltro, in talune ipotesi a spostare la competenza territoriale dal GA "del provvedimento lesivo" al TAR centrale normalmente competente con riferimento all'ambito extraregionale d'efficacia delle circolari).
Quanto all'obbligo dell'autonoma impugnativa della circolare a pena d'inammissibilità d'impugnativa del provvedimento a valle, la giurisprudenza ha generalizzato tale obbligo in relazione a tutte le circolari che siano immediatamente incidenti sulla sfera soggettiva di soggetti esterni all'amministrazione e, in ogni caso, con riguardo a tutte le circolari regolamentari immediatamente lesive.
