La Cassazione - sent 9071 del 2018 - fa il punto sulla situazione dei medici specializzandi che lamentano l'insufficienza della borsa di studio percepita durante il corso di specializzazione
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Le direttive dell'Unione Europea e la responsabilità per omessa trasposizione
Un contenzioso che ha interessato e continua ad interessare le aule di giusitizia è quello che riguarda le pretese avanzate dai medici specializzandi di conseguire un'adeguata retribuzione, sulla base dell'implicita premessa dell'inadeguatezza della borsa di studio dai medesimi in effetti percepita in base alla normativa di legge vigente all'epoca in cui essi hanno svolto la specializzazione. In particolare, i ricorsi giudiziali dei medici specializzandi sono di norma articolati con una domanda principale che ha ad oggetto l'accertamento della esistenza con l'Università di un rapporto di formazione e lavoro, ovvero di un rapporto di lavoro subordinato a carattere formativo e, quindi, la sua condanna al pagamento delle differenze tra quanto percepito a titolo di borsa di studio e quanto dovuto a titolo retributivo, comprensivo di contributi e della 13A mensilità; in via subordinata, la dichiarazione del diritto, anche nel periodo precedente all'anno 2007, all'adeguata remunerazione prevista dalla Direttiva 93/16/CEE ; in via subordinata, il riconoscimento del diritto alla indicizzazione annuale della borsa di studio e alla sua rideterminazione triennale in relazione agli incrementi stipendiali previsti dal CCNL per i medici neoassunti del SSN; in via ulteriormente subordinata il risarcimento del danno determinato dalla ritardata attuazione della Direttiva CE 93/16/CEE da parte dello Stato Italiano.
occorre, al riguardo, ricordare che la prima direttiva in materia di riconoscimento reciproco dei diplomi, certificati ed altri titoli di medico è stata emanata dal Consiglio europeo il 16 giugno 1975, Direttiva 75/362/CEE (c.d. Direttiva "riconoscimento"), al fine di agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi.
Con la successiva Direttiva 75/363/CEE (c.d. Direttiva "coordinamento"), il Consiglio ha imposto agli Stati membri di provvedere al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative attinenti alle attività di medico.
Entrambe le Direttive sono state poi modificate dalla Direttiva 82/76/CEE del Consiglio, del 26 gennaio 1982. In particolare, l'art. 2, n. 1, della Direttiva “coordinamento”, come modificato dall'art. 9 della Direttiva 82/1976, dispone che la formazione che permette il conseguimento di un diploma, certificato o altro titolo di medico specialista deve soddisfare le condizioni ivi menzionate.
Vi si richiede, in particolare, alla lett. c), che la formazione si svolga “a tempo pieno e sotto il controllo delle autorità o degli enti competenti, conformemente al punto 1 dell'allegato”.
L'allegato alla Direttiva «coordinamento», aggiunto dall'art. 13 della direttiva 82/1976 e intitolato “Caratteristiche della formazione a tempo pieno e della formazione a tempo ridotto dei medici specialisti”, dispone che la formazione a tempo pieno dei medici specialisti si effettua in posti di formazione specifici riconosciuti dalle autorità competenti: «Essa implica la partecipazione alla totalità delle attività mediche del servizio nel quale si effettua la formazione, comprese le guardie, in modo che lo specialista in via di formazione dedichi a tale formazione pratica e teorica tutta la sua attività professionale per l'intera durata della normale settimana lavorativa e per tutta la durata dell'anno, secondo le modalità fissate dalle autorità competenti. Tale formazione forma pertanto oggetto di una adeguata rimunerazione.».
La direttiva 82/1976 è stata trasposta nell’ordinamento italiano con D. Lgs. n. 257/1991, intitolato «Attuazione della direttiva n. 82/76/CEE del Consiglio del 26 gennaio 1982, recante modifica di precedenti direttive in tema di formazione dei medici specialisti, a norma dell’art. 6 della legge 29 dicembre 1990, n. 428».
L'art. 4, D. Lgs. n. 257/1991 ha determinato i diritti e i doveri dei medici specializzandi e il suo art. 6 ha istituito una borsa di studio in loro favore: «Agli ammessi alle scuole di specializzazione (...) in relazione all'attuazione dell'impegno a tempo pieno per la loro formazione, è corrisposta, per tutta la durata del corso, ad esclusione dei periodi di sospensione della formazione specialistica, una borsa di studio determinata per l'anno 1991 in lire 21.500,00. Tale importo viene annualmente, a partire dal 1° gennaio 1992, incrementato dal tasso programmato di inflazione ed è rideterminato ogni triennio, con decreto del Ministro della Sanità (...) in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente dal Servizio sanitario nazionale».
Il D. Lgs. n. 257/1991 è stato successivamente sostituito dal D. Lgs. n. 368/1999, intitolato «Attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle Direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE».
In base alle disposizioni nel Titolo VI del D.Lgs. n. 368/1999 ai medici ammessi alle scuole di specializzazione in medicina e chirurgia è riconosciuto lo status di lavoratori in formazione a tempo pieno (artt. 34, 37). Infatti, “all’atto dell’iscrizione alle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, il medico stipula uno specifico contratto annuale di formazione-lavoro” (art.37). Con la sottoscrizione del contratto, ai sensi dell’art.38, “il medico in formazione specialistica si impegna a seguire, con profitto, il programma di formazione svolgendo le attività teoriche e pratiche previste dagli ordinamenti e regolamenti didattici” e per la durata della formazione a tempo pieno, ai sensi dell’art. 40, “al medico è inibito l'esercizio di attività libero-professionale all'esterno delle strutture assistenziali in cui si effettua la formazione ed ogni rapporto convenzionale o precario con il servizio sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche e private” (co. 1), mentre “l'impegno richiesto per la formazione specialistica è pari a quello previsto per il personale medico del Servizio sanitario nazionale a tempo pieno” (co. 2).
L’art. 39 riconosce al medico in formazione specialistica, per tutta la durata legale del corso, un trattamento economico annuo onnicomprensivo. Tale trattamento economico “è costituito da una parte fissa, uguale per tutte le specializzazioni e per tutta la durata del corso di specializzazione, e da una parte variabile, differenziata per tipologie di specializzazioni, per la loro durata e per anno di corso”. Inoltre viene previsto che “il trattamento economico è corrisposto mensilmente dalle università presso cui operano le scuole di specializzazione” mentre l’art. 41 stabilisce che “ai fini previdenziali ed assistenziali, la contribuzione dovuta dal datore di lavoro è pari al 75 per cento di quella ordinaria per il settore sanitario, rideterminabile con decreti del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con i Ministri della sanità, del tesoro, bilancio e programmazione economica e dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, in relazione all'evoluzione del trattamento previdenziale dei contratti di formazione lavoro”.
In forza dell’art.8, co. 3, D. Lgs. n. 517/1999 che ha sostituito l’art. 46, co. 2, D. Lgs. n. 368/1999 subordinando l’entrata in vigore degli artt.37-42, D.Lgs. n. 368/1999 ad un apposito provvedimento legislativo.
Con una recente pronuncia della Suprema Corte, tutte le istanze dei medici specializzandi volte a conseguire un trattamento economico integrativo rispetto alla borsa di studio percepita ai sensi del D. Lgs. n. 257/1991, così come la correlativa domanda di risarcimento del danno per tardiva trasposizione della direttiva 93/16/CEE sono state respinte nel merito sulla base del motivo centrale che le direttive europee non hanno mai imposto uno specifico livello minimo della retribuzione adeguata da riconoscere ai medici specializzandi con la conseguenza che la determinazione di tale trattamento in modo diverso nel corso degli anni è stato il frutto dell'esercizio di discrezionalità da parte del Legislatore senza che si sia realizzato alcun inadempimento di obblighi posti dalla fonte sovranazionale.
Cassazione civile, sez. lav., 15/04/2013, (ud. 29/01/2013, dep.15/04/2013), n. 9071
19. Le direttive europee.
20. In materia di formazione dei medici specialisti l'art. 13 della Direttiva 82/76/CEE (la quale ha modificato la direttiva 75/362/CEE concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di medico e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi e la direttiva 75/363/CEE concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative per le attività di medico), aveva previsto che la formazione stessa si effettuasse in posti specifici riconosciuti dalle autorità competenti e che implicasse la partecipazione alla totalità delle attività mediche del servizio nel quale si effettuava la formazione, comprese le guardie, in modo che lo specialista in via di formazione potesse dedicare a tale formazione pratica e teorica tutta la sua attività professionale per l'intera durata della normale settimana lavorativa e per tutta la durata dell'anno, secondo le modalità fissate dalle autorità competenti.
21. Inoltre, la Direttiva aveva stabilito che tale formazione costituisse oggetto di una adeguata remunerazione.
22. Detti principi sono stati ribaditi dalla successiva Direttiva 93/16/CEE del Consiglio, del 5 aprile 1993, intesa ad agevolare la libera circolazione dei medici e il reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli. Tale Direttiva ha confermato i contenuti della direttiva 75/362/CEE e della direttiva 75/363/CEE ed ha riunito in un testo unico "per motivi di razionalità e per maggior chiarezza" le disposizioni vigenti (cfr. 1^ "considerando" della direttiva 93/16/CEE).
23. Per quanto attiene alla formazione dei medici specialisti, la Direttiva 93/16/CEE non ha apportato alcuna modifica di significativo rilievo in ordine alle modalità ed ai tempi della formazione specialistica. In continuità con la direttiva 82/76/CEE, essa mira a garantire che i medici in questione dedichino alla formazione pratica e teorica tutta la propria attività professionale per tutta la durata della settimana lavorativa oppure, nel caso degli specialisti in formazione a tempo ridotto, una parte significativa di quest'ultima (cfr. con riguardo alla direttiva 75/363 in tal senso, sentenze del 25 febbraio 1999, Carbonari e a., C-131/97, punto 33, 3 ottobre 2000, Gozza e a., C-371/97, punto 43 e CGUE 24.1.2018 Presidenza del Consiglio dei Ministri e a. cause riunite C 616/2016 e C617/2016 punto 46), ma non obbliga gli Stati membri a disciplinare l'attività di formazione specialistica dei medici secondo lo schema del rapporto di lavoro subordinato.
24. Inoltre, la Direttiva 93/16/CEE, al pari della Direttiva 82/76/CE, non contiene alcuna definizione comunitaria della remunerazione da considerarsi adeguata, nè dei criteri di fissazione di tale remunerazione. Definizioni del genere rientrano, in via di principio, nella competenza degli Stati membri che devono, in tale settore, adottare specifici provvedimenti di attuazione (in tal senso, cfr. con riguardo alla direttiva 75/363 sentenze del 25.2.1999 Carbonari e a., C-131/97, punti 45 e 54, del 3.10.2000 Gozza e a., C-371/97, punti 36 e 45; e 24.1.2018 Presidenza del Consiglio dei Ministri e a. cause riunite C 616/2016 e C617/2016, punto 41).
25. La disciplina nazionale.
26. Il D.Lgs. 8 agosto 1991 n. 257 ha dato attuazione alla direttiva n. 76 del 1982 e ha previsto che la formazione del medico specialista a tempo pieno comportava ("implica") la partecipazione alla totalità delle attività mediche del servizio di cui fanno parte le strutture nelle quali essa si effettua, ivi comprese le guardie e l'attività operatoria per le discipline chirurgiche, nonchè la graduale assunzione dei compiti assistenziali in modo che lo specializzando dedicasse alla formazione pratica e teorica tutta la sua attività professionale per l'intero anno (art. 4).
27. il richiamato D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6 ha disposto che agli ammessi alle scuole di specializzazione (nei limiti definiti dalla programmazione di cui all'art. 2, comma 2) in relazione all'attuazione dell'impegno a tempo pieno per la loro formazione, deve essere corrisposta, per tutta la durata del corso, ad esclusione dei periodi di sospensione della formazione specialistica, una borsa di studio determinata per l'anno 1991 in Lire 21.500.000, da incrementare annualmente, a partire dal 1 gennaio 1992, del tasso programmato d'inflazione e da rideterminarsi, ogni triennio, con decreto del Ministro della Sanità, di concerto con i Ministri dell'Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica e del Tesoro, in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio sanitario nazionale (comma 1).
28. Successivamente la materia è stata nuovamente disciplinata dal D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE).
29. Il decreto contiene specifiche disposizioni volte ad individuare il fabbisogno dei medici specialisti da formare, tenuto conto delle relative esigenze sanitarie e sulla base di una approfondita analisi della situazione occupazionale e del numero dei posti da assegnare a ciascuna scuola di specializzazione (art. 35).
30. Esso ha previsto, inoltre, che: all'atto dell'iscrizione alle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, il medico stipula uno specifico contratto annuale di formazione-lavoro (definito di "formazione specialistica" dalla L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300, lett. a) che ha modificato l'art. 37, comma 1), disciplinato dallo stesso decreto legislativo; tale contratto è finalizzato esclusivamente all'acquisizione delle capacità professionali inerenti al titolo di specialista "mediante la frequenza programmata delle attività didattiche formali e lo svolgimento di attività assistenziali funzionali alla progressiva acquisizione delle competenze previste dall'ordinamento didattico delle singole scuole, in conformità alle indicazioni dell'Unione europea", e non dà diritto all'accesso ai ruoli del Servizio sanitario nazionale e dell'università o ad alcun rapporto di lavoro con gli enti predetti.
31. Il D.Lgs. n. 368 del 1999 ha regolato in maniera dettagliata e puntuale l'attività formativa (art. 39), precisando che "La formazione del medico specialista implica la partecipazione guidata alla totalità delle attività mediche dell'unità operativa presso la quale è assegnato dal Consiglio della scuola, nonchè la graduale assunzione di compiti assistenziali e l'esecuzione di interventi con autonomia vincolate alle direttive ricevute dal tutore, di intesa con la direzione sanitaria e con dirigenti responsabili delle strutture delle aziende sanitarie presso cui si svolge la formazione. In nessun caso l'attività del medico in formazione specialistica è sostitutiva del personale di ruolo" (art. 38, comma 3).
32. il richiamato D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 39 ha, inoltre, disciplinato il trattamento economico dei medici specializzandi, prevedendo che al medico in formazione specialistica, per tutta la durata legale del corso, sia corrisposto un trattamento economico annuo onnicomprensivo (comma 1), determinato ogni tre anni con il decreto di cui all'art. 35, comma 1, nei limiti dei fondi previsti dalla L. 29 dicembre 1990, n. 428, art. 6, comma 2, e delle quote del Fondo sanitario nazionale destinate al finanziamento della formazione dei medici specialisti (comma 2).
33. Ha, inoltre, disposto che il trattamento economico è costituito da una parte fissa, uguale per tutte le specializzazioni e per tutta la durata del corso di specializzazione, e da una parte variabile, differenziata per tipologie di specializzazioni, per la loro durata e per anno di corso (comma 3) e che esso viene corrisposto mensilmente dalle università presso cui operano le scuole di specializzazione (art. 39).
34. Per effetto delle modifiche introdotte dalla L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300, lett. b) il D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 39, comma 3 dispone che il trattamento economico è costituito da una parte fissa, uguale per tutte le specializzazioni e per tutta la durata del corso, e da una parte variabile, ed è determinato annualmente (ogni tre anni a partire dall'anno accademico 2013-2014, secondo la modifica introdotta dal D.L. 12 settembre 2013, art. 21, comma 2 convertito con modd. dalla L. 8 novembre 2013, n. 128) con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'istruzione, dell'Università e della Ricerca, di concerto con il Ministro della salute e con il Ministro dell'economia e delle finanze, avuto riguardo preferibilmente al percorso formativo degli ultimi tre anni e che in fase di prima applicazione, per gli anni accademici 2006-2007 e 2007-2008, la parte variabile non potrà eccedere il 15 per cento di quella fissa.
35. Tuttavia la normativa innanzi richiamata non ha trovato immediata applicazione in quanto lo stesso D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 46 dopo avere disposto che "agli oneri recati dal Titolo 6 del presente decreto legislativo si provvede nei limiti delle risorse previste dalla L. 29 dicembre 1990, n. 428, art. 6, comma 2, delle quote del Fondo sanitario nazionale destinate al finanziamento della formazione dei medici specialisti, nonchè delle ulteriori risorse autorizzate da apposito provvedimento legislativo", ha stabilito che le disposizioni di cui agli artt. 39 e 41 si applicano dall'entrata in vigore del provvedimento di cui al comma 1; fino all'entrata in vigore del predetto provvedimento continuano ad applicarsi le disposizioni di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6".
36. In seguito il D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517 ha disposto, con l'art. 8 comma 3, la modifica del D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 46, comma 2, ed ha differito all'adozione del provvedimento di cui al comma 1 l'applicazione degli artt. da 37 a 42.
37. la L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300, lett. e) dopo avere stabilito che "Le disposizioni di cui agli artt. da 37 a 42 si applicano a decorrere dall'anno accademico 2006-2007" ha disposto che "I decreti di cui all'art. 39, commi 3 e 4-bis, sono adottati nel rispetto del limite di spesa di cui al comma 1" e che fino all'anno accademico 2005- 2006 si applicano le disposizioni di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257.
38. E' evidente che con il D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368 il legislatore italiano nel disciplinare la formazione specialistica dei medici e nel regolare il trattamento economico loro spettante ha dato attuazione alla direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli.
39. Il legislatore nel disporre il differimento dell'applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 e la sostanziale conferma del contenuto del D.Lgs. n. 257 del 1991 ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa (Cass. 15362/2014) non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico nè ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato (cfr. punti nn. 23 e 24 di questa sentenza). Nè vale argomentare che lo stesso legislatore italiano, intervenendo in materia, ha modificato la legislazione del 1991 con l'introduzione di una nuova normativa nel 1999 incentrata sullo schema della "formazione - lavoro"; anche ammettendo che il nuovo sistema sia più congeniale a disciplinare la specifica condizione dei medici specializzandi, non può desumersi dalla sola successione di leggi diverse che la precedente disciplina non fosse idonea in ordine al recepimento delle direttive ed a dare effettiva tutela al diritto ivi affermato dell'"adeguata retribuzione".
40. Come già osservato, l'ampia discrezionalità riconosciuta agli Stati membri nel dare esecuzione agli obblighi europei è stata esercitata, nel tempo, attraverso due diversi meccanismi di remunerazione, entrambi idonei a perseguire le finalità delle direttive ed il secondo ancora più efficiente e razionale.
41. La legislazione nazionale in materia di "blocco" dei trattamenti economici.
42. Nel contesto normativo che regolamenta la formazione del medico specializzando e il trattamento economico, deve essere presa in esame la legislazione nazionale relativa al cd. blocco del tasso di inflazione.
43. Il D.L. 19 settembre 1992, n. 384 ("Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè disposizioni fiscal), convertito con modificazioni dalla L. 14 novembre 1992, n. 438, ha previsto al comma 1 che "Resta ferma sino al 31 dicembre 1993 la vigente disciplina emanata sulla base degli accordi di comparto di cui alla L. 29 marzo 1983, n. 93, e successive modificazioni e integrazioni. I nuovi accordi avranno effetto dal 1 gennaio 1994". Esso ha previsto, per l'anno 1993, l'attribuzione al personale destinatario dei predetti accordi di una somma forfettaria di Lire 20.000 mensili per tredici mensilità.
44. L'art. 7, inoltre, al comma 5 ha stabilito che "Tutte le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, comprensivi, per disposizioni di legge o atto amministrativo previsto dalla legge o per disposizione contrattuale, di una quota di indennità integrativa speciale di cui alla L. 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni, o dell'indennità di contingenza prevista per il settore privato o che siano, comunque, rivalutabili in relazione alla variazione del costo della vita, sono corrisposti per l'anno 1993 nella stessa misura dell'anno 1992".
45. Il blocco della indicizzazione previsto dall'innanzi richiamato art. 7, comma 5 è stato confermato: per il triennio 1994-1996 dalla L. 24 dicembre 1993, n. 537, art. 3, conna 36; per il triennio 1997-1999 della L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 66 e 67; per il triennio 2000-2002 dalla L. 23 dicembre 1999, n. 488, art. 22; per il triennio 2003-2005 dalla L. 27 dicembre 2002, n. 289; per il triennio 2006-2008 dalla L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 212.
46. Incremento delle borse di studio al tasso programmato di inflazione (D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1).
47. Il regime di blocco della indicizzazione ha riguardato anche le borse di studio dei medici specializzandi.
48. la L. 2 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 33 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), interpretando autenticamente le disposizioni di cui al D.L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, commi 5 e 6, convertito, con modificazioni dalla L. 14 novembre 1992, n. 438, ha, infatti, stabilito che le suddette disposizioni devono essere interpretate nel senso che tra le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, da corrispondere nella misura prevista per l'anno 1992, siano comprese le borse di studio di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6.
49. In base alla disposizione contenuta nella L. 23 dicembre 1999, n. 488, art. 22 (Legge Finanziaria 2000), la disposizione così interpretata continua ad applicarsi anche nel triennio 2000 - 2002.
50. Il divieto di periodico aggiornamento al tasso di inflazione delle borse di studio dei medici specializzandi è stato successivamente confermato L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 36 (Legge Finanziaria 2003), che ha stabilito che "Le disposizioni del D.L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, comma 5, convertito, con modificazioni, dalla L. 14 novembre 1992, n. 438, come confermate e modificate dalla L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 66 e 67, e da ultimo dalla L. 23 dicembre 1999, n. 488, art. 22... contenenti il divieto di procedere all'aggiornamento delle indennità, dei compensi, delle gratifiche, degli emolumenti e dei rimborsi spesa soggetti ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita, continuano ad applicarsi anche nel triennio 2003-2005 (comma 1)".
51. L'inequivoco dato letterale delle disposizioni di legge richiamate nei nn. da 42 a 49 di questa sentenza consente di affermare che, in tema di trattamento economico dei medici specializzandi, l'importo della borsa di studio prevista dal D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6 non è soggetto ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni accademici dal 1992-1993 al 2003-2005, come più volte affermato da questa Corte (Cass. SS.UU. 29345/2008; Cass. 18670/2016, 12625/2015, 11565/2011; Ord. 19792/2017, 19449/2017, 18670/2017).
52. Nelle sentenze richiamate nel punto n. 51 di questa sentenza è stato osservato che il blocco degli incrementi della suddetta borsa dovuti al tasso di inflazione si iscrive in una manovra di politica economica riguardante la generalità degli emolumenti retributivi in senso lato erogati dallo Stato, come anche riconosciuto dalla Corte Costituzionale (sentenza 432/1997), che ha deciso la questione di costituzionalità della L. n. 549 del 1995, art. 1, comma 33.
53. Rideterminazione triennale in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo Previsto dalla contrattazione collettiva relativa al personale medico dipendente del SSN (D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1);
54. Per quanto rileva "ratione temporis" nella vicenda dedotta in giudizio ("infra" punto n. 61 di questa sentenza), la L. 27 dicembre 1997, n. 449, art. 32, comma 12 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica) ha disposto: "A partire dal 1998 resta consolidata in Lire 315 miliardi la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialisti di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257; conseguentemente non si applicano per il triennio 1998-2000 gli aggiornamenti di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1.
55. Il dato letterale dell'art. 32 evidenzia che il legislatore ha fatto riferimento all'intero corpus normativo contenuto nel D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1 e, dunque, sia all'incremento annuale del tasso programmato d'inflazione sia alla rideterminazione triennale correlata al miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio sanitario nazionale (comma 1).
56. Siffatta lettura trova conforto nella circostanza che l'intera quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialistici, a far tempo dal 1998, è stata consolidata nell'importo pari a 315 miliardi di Lire.
57. Il blocco dell'incremento annuale e della rideterminazione delle borse di studio previsto dal citato della L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12 è stato confermato dalla L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 36, comma 1 (legge finanziaria 2003).
58. Tale disposizione dopo avere stabilito che le disposizioni del D.L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, comma 5, convertito, con modificazioni, dalla L. 14 novembre 1992, n. 438, come confermate e modificate dalla L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 66 e 67, e da ultimo dalla L. 23 dicembre 1999, n. 488, art. 22 contenenti il divieto di procedere all'aggiornamento delle indennità, dei compensi, delle gratifiche, degli emolumenti e dei rimborsi spesa soggetti ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita, continuano ad applicarsi anche nel triennio 2003-2005, stabilisce che fino alla stipula del contratto annuale di formazione e lavoro previsto dal D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, art. 37 dell'ammontare delle borse di studio corrisposte ai medici in formazione specialistica ai sensi del D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, a carico del Fondo sanitario nazionale, rimane consolidato nell'importo previsto dalla L. 27 dicembre 1997, n. 449, art. 32, comma 12, e successive modificazioni.
59. Deve, pertanto, ritenersi che a partire dal 1998 e sino al 2005 le borse di studio dei medici specializzandi non erano soggette all'incremento triennale previsto dal D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1.
Esame dei motivi.
60. Il primo motivo (rubricato come 2^), con il quale i ricorrenti denunciano la violazione e l'errata applicazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, della L. n. 549 del 1995, art. 1, comma 33, del D.Lgs. n. 384 del 1992, art. 7, comma 1 deve essere rigettato.
61. Diversamente da quanto opinano i ricorrenti l'importo della borsa di studio prevista dal D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6 non è soggetto all'incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni accademici dal 1992-1992 al 2003-2005, per le ragioni esplicitate nei punti nn. da 42 a 51 di questa sentenza, in conformità ai principi ripetutamente affermati da questa Corte nelle sentenze nn. Cass. SS.UU. 29345/2008; Cass. 18670/2016, 12625/2015, 11565/2011 e nelle Ordinanze nn. 19792/2017, 19449/2017, 18670/2017.
62. E' incontroverso (pg.7, ultimo rigo della sentenza impugnata) che i ricorrenti hanno frequentato i corsi di specializzazione presso l'Università degli Studi del Piemonte Orientale "Amedeo Avogadro" a partire dall'anno scolastico 1998-1999.
63. Trovano, pertanto, applicazione la L. 27 dicembre 1997, n. 449, art. 32, comma 12 che ha disposto che non si applicano per il triennio 1998-2000 gli aggiornamenti di cui al predetto D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1, e la L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 36, comma 1 (legge finanziaria 2003), che ha confermato il meccanismo di blocco dell'incremento annuale e della rideterminazione delle borse di studio previsto dalla L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12. Sul punto vanno richiamate le considerazioni svolte nei punti nn. da 54 a 59 di questa sentenza in ordine alla inapplicabilità degli adeguamenti previsti dal D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1.
64. Il terzo motivo (rubricato come 4) presenta profili di infondatezza e di inammissibilità.
65. Esso è infondato nella parte in cui i ricorrenti denunciano violazione ed errata applicazione dell'art. 2094 c.c., dell'art. 36 Cost. e della Direttiva 93/16/CEE.
66. Quanto alla dedotta violazione della Direttiva 93/16/CE, vanno richiamate le considerazioni svolte nei punti nn. da 23 e 24 di questa sentenza sulla insussistenza dell'obbligo degli Stati membri, in relazione alla Direttiva 93/16/CEE e alla Direttiva 82/76/CE di disciplinare l'attività di formazione specialistica dei medici secondo lo schema del rapporto di lavoro subordinato, e sulla inesistenza della definizione comunitaria della remunerazione da considerarsi adeguata, e dei criteri di determinazione di tale remunerazione.
67. Quanto alla denunciata violazione dell'art. 2094 c.c. e art. 36 Cost., va ribadito il principio, più volte affermato da questa Corte, secondo cui non è inquadrabile nell'ambito del rapporto di lavoro subordinato, nè del lavoro autonomo l'attività svolta dai medici iscritti alle scuole di specializzazione che costituisce una particolare ipotesi di "contratto di formazione-lavoro", oggetto di specifica disciplina, rispetto alla quale non può essere ravvisata una relazione sinallagmatica di scambio tra l'attività suddetta e la remunerazione prevista dalla legge a favore degli specializzandi. E' stato osservato che tale emolumento è destinato a sopperire alle esigenze materiali per l'impegno a tempo pieno degli interessati nell'attività rivolta alla loro formazione e non costituisce, quindi, il corrispettivo delle prestazioni svolte, le quali non sono rivolte ad un vantaggio per l'Università, ma alla formazione teorica e pratica degli stessi specializzandi ed al conseguimento, al fine corso, di un titolo abilitante (Cass. SSUU 9147/2009, 10461/2008; Cass. 15362/2014, 5889/2012, 2632/2012, 20403/2009, 24781/2008, 6089/1998; Ord.19792/2017, 19449/2017, 18670/2017).
68. La inconfigurabilità dei rapporti di formazione specialistica in termini di subordinazione esclude, poi, la applicabilità dell'art. 36 Cost. (Cass. 2632/2012).
69. Il motivo è inammissibile nella parte in cui addebita alla sentenza impugnata di non avere valutato gli elementi fattuali sintomatici di subordinazione in quanto i ricorrenti hanno omesso di specificare se ed in quale atto del processo di merito hanno sottoposto alla Corte territoriale l'esame degli elementi che nel ricorso (pgg. 44 e 45) sono indicati come sintomatici della subordinazione e se e quali istanze istruttorie hanno formulato nei giudizi di merito. Tale omissione si pone in contrasto con i principi sanciti dall'art. 366 c.p.c., comma 2, n. 6, e art. 369 c.p.c., comma 1, n. 4. (Cass. SSUU 8077/2012 e 22726/2011; Cass. 13713/2015, 19157/2012, 6937/2010).
70. Il quarto motivo (rubricato come 5), con il quale i ricorrenti denunciano omessa, insufficiente e contraddizione su un punto decisivo della controversia, violazione ed errata applicazione del D.Lgs. n. 368 del 1999, della Direttiva 93/16/Ce e dell'art. 3 Cost. sono infondati.
71. La Corte territoriale (cfr. punti nn. da 5 a 11 di questa sentenza) ha dato ampio conto delle ragioni poste a base del "decisum" ed ha spiegato in maniera chiara e niente affatto superficiale o contraddittoria le ragioni della impossibilità giuridica di attribuire alle disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 368 del 1999 portata retroattiva. Tale statuizione è conforme all'art. 11 preleggi che prevede che la legge non dispone che per l'avvenire.
72. Quanto alla dedotta violazione dell'art. 3 Cost. non sussiste un'irragionevole disparità di trattamento tra gli specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione a decorrere dall'anno 2006/2007 e quelli frequentanti i corsi nei precedenti periodi accademici, ben potendo il legislatore, per costante giurisprudenza della Corte Costituzionale, differire nel tempo gli effetti di una riforma, senza che, per ciò solo, ne possa derivare una disparità di trattamento tra soggetti che, in ragione dell'applicazione differente nel tempo della normativa in questione, ricevano trattamenti diversi (Corte. Cost. sentenza 94/2009; sentenza 432/1997; Corte Cost. Ord. 25/2012, 224/2011, 61/2010, 170/2009, 212/2008, 77/2008).
73. Quanto alla dedotta disparità di trattamento tra i medici specializzandi iscritti presso le Università Italiane e quelli iscritti in scuole di degli altri paesi europei, va osservato che le situazioni non sono comparabili. Come già innanzi osservato, la Direttiva 93/16/Ce non ha previsto o imposto uniformità di disciplina e di trattamento economico. E, del pari, non è comparabile la situazione dei medici neoassunti che lavorano nell'ambito del S.S.N. con i medici specializzandi avuto riguardo alla peculiarità del rapporto che si svolge nell'ambito della formazione specialistica (cfr. punto 67 di questa sentenza).
74. Il quinto motivo (rubricato come 6), con il quale si denuncia omessa, insufficiente e contraddizione su un punto decisivo della controversia, violazione ed errata applicazione della Direttiva 93/16/CEE e dell'art. 2043 c.c. sono infondati.
75. La Corte territoriale ha escluso, dando conto delle ragioni del "decisum" con argomentazioni lineari ed esaustive che lo Stato Italiano avesse dato attuazione alla Direttiva solo nell'anno 2007.
76. Siffatta affermazione è corretta perchè, come evidenziato nei punti nn. da 38 a 40 di questa sentenza, con il D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368 il legislatore italiano ha dato attuazione alla direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE.
77. Il legislatore, come già evidenziato, nel disporre il differimento dell'applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 e la sostanziale conferma del contenuto del D.Lgs. n. 257 del 1991 ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa, non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico nè ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato.
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