L'impugnazione dei verbali di accertamento prima dell'emissione dell'ordinanza ingiunzione, la posizione della giurisprudenza di legittimità
Si è posta in giurisprudenza, in materia di sanzioni amministrative, la questione se i verbali di accertamento siano autonomamente impugnabili.
L'art. 14 della l. n. 689 del 1981 prevede che "La violazione, quando è possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa."
L'art. 16 della medesima legge discipilina il pagamento in misura ridotta della sanzione entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione prevedendo che "E’ ammesso il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o, se più favorevole e qualora sia stabilito il minimo della sanzione edittale, pari al doppio del relativo importo, oltre alle spese del procedimento, entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della violazione".
L'art. 17 della l. n. 689/81 prevede, poi, che "Qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta, il funzionario o l'agente che ha accertato la violazione, salvo che ricorra l'ipotesi prevista nell'art. 24, deve presentare rapporto, con la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni, all'ufficio periferico cui sono demandati attribuzioni e compiti del Ministero nella cui competenza rientra la materia alla quale si riferisce la violazione o, in mancanza, al prefetto".
L'art. 18 della l. n. 689/81 prevede, poi, che "entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il rapporto a norma dell'articolo 17 scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità. L'autorità competente, sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, se ritiene fondato l'accertamento, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento, insieme con le spese, all'autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente; altrimenti emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti comunicandola integralmente all'organo che ha redatto il rapporto".
L'assetto procedimentale descritto dalle norme sopra richiamate prevede un atto iniziale che è l'accertamento della violazione cui può seguire la fase del ricorso amministrativo all'autorità competente all'emissione dell'ordinanza o quella del pagamento della sanzione in misura ridotta secondo quanto indicato nello stesso verbale di accertamento. In mancanza, sia del pagamento in misura ridotta, sia del ricorso, l'ufficio che ha compiuto l'accertamento, invia gli atti all'autorità amministrativa cui si riferiscono le violazioni accertate e tale autorità, ove ritenga fondato l'accertamento, emette l'ordinanza ingiunzione.
La l. n. 689 del 1981 prevede, poi, espressamente, all'art. 22, la possibilità di promuovere ricorso in opposizione all'ordinanza ingiunzione.
In relazione a tale quadro normativo, si è posta in giurisprudenza mla questione se i verbali di accertamento di violazioni amministrative siano atti autonomamente impugnabili in giudizio.
La giurisprudenza di legittimità prevalente, anche a Sezioni Uniote, è orientata nel senso che "in tema di sanzioni amministrativi, il verbale di accertamento non può essere direttamente impugnato davanti al giudice ordinario da parte dell'interessato ai sensi della L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22, trattandosi di un atto a carattere procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla di lui situazione soggettiva, la quale viene invece incisa soltanto a seguito e per effetto dell'emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, costituito dall'ordinanza-ingiunzione, unico atto contro cui è possibile proporre opposizione. A tale principio è fato eccezione solo per le contravvenzioni al codice della strada, relativamente alle quali il verbale di accertamento dell'infrazione, in forza di normativa speciale prevista al riguardo, possiede potenziale attitudine a divenire titolo esecutivo ed a porsi, pertanto, quale atto terminale del procedimento sanzionatorio in luogo dell'ordinanza-ingiunzione: per le altre violazioni soggette alla disciplina generale della L. n. 689 del 1981, il verbale di accertamento è privo di tale potenziale efficacia, e non è, quindi, direttamente impugnabile in sede giurisdizionale (Cass. 18 luglio 2003 n. 11236; 12 ottobre 2004 n. 20167; 30 maggio 2007 n. 12696; 3 agosto 2007 n. 18320; 12 ottobre 2007 n. 21493; 28 dicembre 2009 n. 27373)".
In senso contrario Cass. Civ n. 4366 del 2005 ha affermato il principio che "La incertezza oggettiva, che consente l'azione di accertamento negativo ai sensi dell'art. 100 c.p.c., può nascere dalla contestazione con verbale ispettivo dell'ente previdenziale dell'inadempimento contributivo, anche se l'ente non abbia ancora iniziato il procedimento per la riscossione".
Tale pronuncia, oltre a non affrontare la precedente consolidata giurisprudenza di legittimità che aveva escluso la possibilità di impugnare autonomamente l'avviso di accertamento della violazione amministrativa, non ha trovato conferma nella giurisprudenza successiva della Corte che, anche a Sezioni Unite, è tornata ad affermare il principio della non impugnabilità del verbale di accertamento.
Cass SS.UU. n. 17 del 2007 ha affermato "l'impugnabilità in sede giudiziale dei verbali di accertamento di violazioni amministrative, unicamente se concernono l'inosservanza di norme sulla circolazione stradale, poichè soltanto in questo caso sono idonei ad acquisire, per il disposto dell'art. 203 C.d.S., comma 3, il valore e l'efficacia di titolo esecutivo per la riscossione della pena pecuniaria, nell'importo direttamente stabilito dalla legge; quando invece riguardano il mancato rispetto di norme relative ad altre materie, non incidono ex se sulla situazione giuridica soggettiva del presunto contravventore, essendo esclusivamente destinati a contestargli il fatto e a segnalargli la facoltà del pagamento in misura ridotta, in mancanza del quale l'autorità competente valuterà se vada irrogata una sanzione e ne determinerà l'entità, mediante un ulteriore atto, l'ordinanza ingiunzione, che potrà formare oggetto di opposizione, ai sensi della L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22".
Cass. Sez. Lav. n. 16319/10 ha, infine, espressamente criticato il precedente richiamato del 2005 affermando che "il verbale di accertamento ispettivo della violazione delle norme sul ricorso infrasettimanale di lavoratori subordinati e sulla registrazione nel libro paga di prestazioni straordinarie, pur notificato unitamente al preannuncio di sanzioni pecuniarie nella misura minima, non è suscettibile di autonoma impugnabilità in sede giurisdizionale, trattandosi di atto procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla situazione soggettiva del datore di lavoro, la quale viene invece incisa soltanto quando l'amministrazione, sentite eventualmente le contrarie ragioni dell'interessato, determina l'entità della sanzione e, a conclusione del procedimento ammini strativo, la infligge con l'ordinanza ingiunzione, dovendosi ritenere che solo da tale momento sorga l'interesse del privato a rivolgersi all'autorità giudiziaria".
In realtà, potrebbe essere trovato un punto di convergenza tra l'orientamento della Suprema Corte di Cassazione espresso con la pronuncia del 2005, favorevole alla possibilità di impugnare i verbali di accertamento degli enti previdenziali e il consolidato orientamento che afferma la non impugnabilità dei verbali di accertamento in materia di sanzioni amministrative.
I verbali di accertamento dei funzionari degli enti previdenziali determinano automaticamente incertezza anche su un distinto rapporto giuridico che è quello, per l'appunto, di natura previdenziale e vertente sull'esistenza e l'entità dell'obbligo contributivo; ne consegue che appare ipotizzabile l'esistenza di un interesse concoreto ed attuale all'accertamento dell'inesistenza dell'obbligo contributivo da parte del contribuente.
I verbali di accertamento di violazioni amministrative che determinano, invece, esclusivamente la possibile irrogazione della relativa sanzione non producono incertezza in relazione a distinti rapporti giuridici tale da legittimare un'azione di accertamento negativo vertendo, l'incertezza, proprio sulla concreta irrogazione della sanzione a mezzo dell'ordinanza ingiunzione ed essendo, quindi, solo quest'ultimo, l'atto autonomamente impugnabile.
Cassazione civile sez. lav. 12/07/2010 n 16319
In tema di opposizione a sanzioni amministrative, il verbale di accertamento ispettivo della violazione delle norme sul ricorso infrasettimanale di lavoratori subordinati e sulla registrazione nel libro paga di prestazioni straordinarie, pur notificato unitamente al preannuncio di sanzioni pecuniarie nella misura minima, non è suscettibile di autonoma impugnabilità in sede giurisdizionale, trattandosi di atto procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla situazione soggettiva del datore di lavoro, la quale viene invece incisa soltanto quando l'amministrazione, sentite eventualmente le contrarie ragioni dell'interessato, determina l'entità della sanzione e, a conclusione del procedimento ammini strativo, la infligge con l'ordinanza ingiunzione, dovendosi ritenere che solo da tale momento sorga l'interesse del privato a rivolgersi all'autorità giudiziaria.
Questa Corte è da molto tempo orientata nel senso dell'impossibilità di esercitare la detta azione di accertamento, anche se talvolta si parli di azione di annullamento del verbale ispettivo: impropriamente, poichè la giurisdizione civile nella materia ha per oggetto il rapporto fra il soggetto privato e la pubblica amministrazione, e non l'impugnazione dell'atto.
La Corte è dunque solita sostenere che "in tema di sanzioni amministrativi, il verbale di accertamento non può essere direttamente impugnato davanti al giudice ordinario da parte dell'interessato ai sensi della L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22, trattandosi di un atto a carattere procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla di lui situazione soggettiva, la quale viene invece incisa soltanto a seguito e per effetto dell'emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, costituito dall'ordinanza-ingiunzione, unico atto contro cui è possibile proporre opposizione. A tale principio è fato eccezione solo per le contravvenzioni al codice della strada, relativamente alle quali il verbale di accertamento dell'infrazione, in forza di normativa speciale prevista al riguardo, possiede potenziale attitudine a divenire titolo esecutivo ed a porsi, pertanto, quale atto terminale del procedimento sanzionatorio in luogo dell'ordinanza-ingiunzione:
per le altre violazioni soggette alla disciplina generale della L. n. 689 del 1981, il verbale di accertamento è privo di tale potenziale efficacia, e non è, quindi, direttamente impugnabile in sede giurisdizionale (Cass. 18 luglio 2003 n. 11236; 12 ottobre 2004 n. 20167; 30 maggio 2007 n. 12696; 3 agosto 2007 n. 18320; 12 ottobre 2007 n. 21493; 28 dicembre 2009 n. 27373).
Cassazione civile sez. un. 04/01/2007 n. 16
In proposito, va rilevato che la giurisprudenza di legittimità (v., per tutte, Cass. 7 maggio 2005 n. 11797) è univocamente orientata nel senso di ammettere l'impugnabilità in sede giudiziale dei verbali di accertamento di violazioni amministrative, unicamente se concernono l'inosservanza di norme sulla circolazione stradale, poichè soltanto in questo caso sono idonei ad acquisire, per il disposto dell'art. 203 C.d.S., comma 3, il valore e l'efficacia di titolo esecutivo per la riscossione della pena pecuniaria, nell'importo direttamente stabilito dalla legge; quando invece riguardano il mancato rispetto di norme relative ad altre materie, non incidono ex se sulla situazione giuridica soggettiva del presunto contravventore, essendo esclusivamente destinati a contestargli il fatto e a segnalargli la facoltà del pagamento in misura ridotta, in mancanza del quale l'autorità competente valuterà se vada irrogata una sanzione e ne determinerà l'entità, mediante un ulteriore atto, l'ordinanza ingiunzione, che potrà formare oggetto di opposizione, ai sensi della L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22.
Alla luce di questi principi - dai quali non vi è ragione di discostarsi, stante la loro coerenza con la lettera e lo scopo delle norme di cui costituiscono applicazione - la domanda di V. U., diretta ad ottenere l'annullamento del verbale in questione, deve essere ritenuta improponibile, per il difetto del requisito della "possibilità giuridica", costituente una condizione dell'azione indispensabile per un suo esito favorevole già in astratto, indipendentemente dalla sua fondatezza in concreto: difetto rilevabile di ufficio anche in questa sede, non ostandovi alcuna preclusione, dato che la specifica questione non è stata affrontata dal giudice a quo (cfr., tra le altre, Cass. 27 novembre 2001 n. 15030).
Cassazione civile sez. I 30/08/2007 n 18320
Il verbale di accertamento di violazioni punite con sanzioni amministrative non è impugnabile ex se, con la sola eccezione delle violazioni al c. strad. Ne consegue che al di fuori della suddetta materia l'opposizione proposta non già avverso l'ordinanza ingiunzione che irroga la sanzione amministrativa, ma avverso il verbale di accertamento è inammissibile, e tale vizio può essere rilevato anche d'ufficio e sinanche nel corso del giudizio di legittimità.
E' fondato il primo motivo di ricorso, restando assorbito il secondo, poichè nella specie dalla lettura della sentenza impugnata si evince che l'opposizione è stata proposta avverso tre verbali di accertamento di violazione del D.Lgs. n. 22 del 1997 (la stessa società opponente, d'altro canto, non ha contestato trattarsi di verbali di contravvenzione - così come d'altra parte ritenuto dal Tribunale di Tortona -, essendosi semplicemente limitata ad addebitare all'autorità procedente - p. 2 del controricorso - l'avvenuta qualificazione dei verbali di infrazione come ordinanze ingiunzione, senza ulteriori precisazioni sul punto), mentre il verbale di accertamento è impugnabile in sede giudiziale unicamente se concerne l'inosservanza di norme sulla circolazione stradale, essendo soltanto in questo caso idoneo ad acquisire il valore e l'efficacia di titolo esecutivo per la riscossione della pena pecuniaria nell'importo direttamente stabilito dalla legge; quando invece, come nella specie, riguarda il mancato rispetto di norme relative ad altre materie, il verbale non incide sulla situazione giuridica soggettiva del contravventore, essendo esclusivamente destinato a contestargli il fatto e a segnalargli la facoltà di pagamento in misura ridotta, in mancanza del quale l'autorità competente valuterà se vada irrogata una sanzione determinandone eventualmente l'entità, emanando l'ordinanza ingiunzione che potrà essere oggetto di opposizione ai sensi della L. n. 89 del 2001, art. 2 (C.S.U. 07/16, C. 04/19243, C. 04/812, C. 03/16918).
Cassazione civile sez. III 05/04/2000 n 4145
In tema di sanzioni amministrative, il principio secondo il quale, in materia di infrazioni al c. strad., è consentita l'opposizione immediata in sede giurisdizionale avverso il processo verbale di accertamento, non può essere esteso anche ad altre violazioni amministrative depenalizzate e soggette alla disciplina generale di cui alla l. n. 689 del 1981. Soltanto nel regime speciale previsto dal c. strad., difatti, il processo verbale di accertamento dell'infrazione possiede potenziale attitudine a divenire titolo esecutivo, ponendosi, per l'effetto, come atto terminale del procedimento sanzionatorio in luogo dell'ordinanza ingiunzione (così giustificando l'immediata opposizione in sede giurisdizionale), mentre, per altre e diverse violazioni (depenalizzate) soggette alla disciplina generale della l. n. 689 del 1981 (nella specie, infrazione del regolamento d'igiene del comune di Roma), il medesimo verbale di accertamento è privo di tale, potenziale efficacia, e non è, pertanto, direttamente impugnabile in sede giurisdizionale.
La Corte costituzionale, pronunciandosi in riferimento al procedimento per l'applicazione delle sanzioni, amministrative per violazioni al Codice della strada. con interpretazione adeguatrice dell'art. 203 del detto codice, ha ritenuto che il ricorso amministrativo, al prefetto avverso il processo verbale di accertamento dell'infrazione costituisce rimedio facoltativo, non condizionante la tutela, giudiziaria, la quale può pertanto esercitarsi in via immediata nelle forme di cui agli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981 (sent. n. 255-1994; sent. n. 311-1894; ord. n. 311-1995; sent. n.437-1995).
Dalle citate decisioni la giurisprudenza di questa S.C. ha desunto il principio secondo il quale, in materia di violazioni al codice della strada, è consentita l'opposizione immediata in sede giurisdizionale, ai sensi degli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981, avverso il processo verbale di accertamento della violazione (sent. n. 8310-1998; n. 11224-1998; n. 482-1999; n. 574-1999).
Ora, il richiamato indirizzo giurisprudenziale trae essenzialmente fondamento dall'esigenza di assicurare immediata tutela, in sede giurisdizionale, nei confronti di un atto suscettivo di acquistare efficacia di titolo esecutivo per effetto del decorso del termine, alla stregua della speciale disciplina del procedimento di applicazione delle sanzioni amministrative dettata dal codice della strada sopra richiamata.
Ma il principio non può essere esteso anche nel riguardi delle violazioni depenalizzate soggette alla disciplina generale della legge n. 689 del 1981. Ed infatti, soltanto nel regime speciale previsto dal codice della strada il processo verbale di accertamento, dell'infrazione possiede la suindicata potenzialità di costituire titolo esecutivo, e può porsi quindi quale atto terminale del procedimento sanzionatorio, in luogo dell'ordinanza-ingiunzione, così giustificando l'immediata opposizione in sede giurisdizionale.
Alla stregua della disciplina generale dettata dalla legge n. 689 del 1981, l'atto di contestazione della violazione non è invece destinato ad assumere efficacia di titolo esecutivo. Prevede infatti la menzionata normativa che, se non avviene il pagamento in misura ridotta entro sessanta giorni (dalla contestazione immediata o dalla notifica degli estremi dalla contestazione), ai sensi dell'art. 16, il funzionario o l'agente accertatore inoltra rapporto all'autorità indicata nell'art. 17, alla quale l'autore della violazione può presentare a sua volta scritti difensivi. Dispone ancora (art.13) che l'autorità suindicata, se ritiene fondato l'accertamento, emette ordinanza ingiunzione, che è titolo esecutivo ed è soggetta all'opposizione In sede giurisdizionale ex artt. 22 e 23. 3. In :conclusione, l'opposizione oggetto del presente giudizio, in quanto proposta avverso l'atto di contestazione dell'infrazione ad un regolamento di igiene comunale, per le cui violazioni trova applicazione il procedimento sanzionatorio amministrativo previsto dalla legge n. 681 del 1989, doveva essere dichiarata inammissibile dal Pretore. Il motivo va pertanto accolto, con assorbimento delle ulteriori censure, concernenti il merito.
