Le Sezioni Unite affermano sussistere la giurisdizione della Corte dei Conti sul danno erariale prodotto alla PA da soggetti privati destinatari di finanziamenti pubblici che abbiano distratto i medesimi dalle funzioni cui la loro concessione era preordinata. Nel giungere all'affermazione della giurisdizione della Corte dei Conti, le Sezioni Unite chiariscono come il baricentro per determinare l'ambito della giurisdizione contabile si sia spostato dalla qualità del soggetto alla natura del danno prodotto o degli scopi perseguiti dal soggetto medesimo. In tale prospettiva, sussisterà la giurisdizione della Corte dei Conti ove il soggetto privato abbia inciso negativamente sul programma d'attività imposto dalla PA in sede di erogazione del finanziamento pubblico a nulla rilevando, in senso contrario, la qualifica formalmente privata del soggetto. Ed infatti, soggiunge la Corte, in ipotesi siffatte il privato è incaricato di svolgere, con risorse pubbliche e nell'interesse dell'amministrazione, un'attività o un servizio pubblico.
Le Sezioni Unite, ribadiscono, peraltro, che, ai fini del giudizio di
responsabilità contabile, non ha rilievo che sussista un rapporto di
servizio formale tra l'ente e la persona fisica essendo, all'uopo,
sufficiente l'esercizio di fatto della funzione e, nel caso di
distrazione delle risorse oggetto del finanziamento, la concreta
gestione del finanziamento.
Cassazione Civile Sez. Un. del 27 aprile 2010 n. 9966
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CARBONE Vincenzo - Primo Presidente -
Dott. ELEFANTE Antonino - Presidente di sezione -
Dott. MERONE Antonio - Consigliere -
Dott. PICONE Pasquale - Consigliere -
Dott. FINOCCHIARO Mario - Consigliere -
Dott. MAZZIOTTI DI CELSO Lucio - Consigliere -
Dott. SEGRETO Antonio - rel. Consigliere -
Dott. SALVATO Salvatore - Consigliere -
Dott. MACIOCE Luigi - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:
sul ricorso 28360/2008 proposto da:
N.G., G.D., elettivamente domiciliati in ROMA, VIA PASUBIO 2, presso lo studio dell'avvocato HINNA DANESI Fabrizio, che li rappresenta e difende, solo per la seconda unitamente all'avvocato STASI CARLO, per deleghe in calce al ricorso;
PROCURATORE REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE
DEI CONTI PER LA PUGLIA, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIMONTI 25;
NATURE S.R.L., C.F.C., R.P., B.B. V., C.R.A., L.V., CENTROBANCA - BANCA CENTRALE DI CREDITO POPOLARE, F.L.;
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. G/28758 della CORTE CONTI di BARI;
udito l'avvocato Fabrizio HINNA DANESI;
udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 13/04/2010 dal Consigliere Dott. ANTONIO SEGRETO;
lette le conclusioni scritte dal Sostituto Procuratore Generale Dott. Pasquale CICCOLO, il quale chiede che la Corte di Cassazione dichiari la giurisdizione della Corte dei Conti.
1. La procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la Puglia conveniva in giudizio davanti a quella sezione N.G., G.D., C.R. A., C.F.C., F.L., R.P., L.V., B.B.V., nonchè le società Nature s.r.l. e Centrobanca s.p.a. per l'affermazione della loro responsabilità contabile, in relazione alla dedotta illecita percezione di finanziamenti pubblici, finalizzati alla realizzazione di nuove iniziative produttive in assenza dei requisiti di legge e con mezzi fraudolenti. La Procura della Repubblica presso il tribunale di Lecce aveva richiesto il rinvio delle persone fisiche suddette per i reati di associazione a delinquere, falsi, truffe varie in danno dello Stato e segnatamente del Ministero delle attività produttive in relazione ai finanziamenti concessi sulla base della L. 19 dicembre 1992, n. 488, per incentivare le attività produttive nelle zone depresse del territorio nazionale. Tutta la suddetta vicenda avrebbe comportato un danno erariale pari ad Euro 3.738.554,00 ascrivibile alla condotta dolosa posta in essere da C.R.A., in qualità di amministratore di fatto della s.r.l. Nature, G.D., C.F.C. e F.L., tutti succedutisi in qualità di rappresentanti legali della s.r.l. Nature, privati fruitori delle provvidenze pubbliche, R.P., L.V. e B.B.E., pubblici dipendenti del Ministero delle Attività produttive e componenti della commissione ministeriale incaricata delle verifiche, N.G., professionista, che secondo la Procura regionale avrebbe svolto la propria attività professionale con lo scopo doloso di far conseguire indebite elargizioni alla citata Nature s.r.l., nonchè Credito Centrobanca, che era vincolato in rapporto di servizio con il Ministero per effetto di specifico rapporto concessorio.
Nel corso di tale giudizio pendente davanti alla Sezione regionale della Corte dei Conti, N.G. e G.D. hanno proposto ricorso per regolamento di giurisdizione, assumendo che la giurisdizione si apparteneva al giudice ordinario e non alla Corte dei Conti.
Resiste con memoria il P.G. presso la Corte dei Conti.
I ricorrenti hanno presentato memorie.
2. I ricorrenti assumono che la Sezione regionale della Corte dei conti difetta di giurisdizione a norma del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, art. 52, in relazione agli artt. 41, 365, 366, e 366 bis c.p.c..
Segnatamente il N. assume che, con riguardo alla sua posizione, non sussiste nè un rapporto di servizio, mancando un'investitura in modo continuativo di una determinata attività in favore della p.a., con conseguente mancanza di rapporto di servizio e di un inserimento nell'organizzazione della medesima, nè maneggio di denaro pubblico. Secondo il ricorrente egli rivestiva solo la funzione di professionista incaricato dalla istante società Nature di svolgere attività di consulenza e di assistenza per ogni questione relativa alla richiesta di agevolazioni finanziarie da parte della società.
La G.D. assume, oltre a quanto già sostenuto dal N., che essa era solo socia della Nature s.r.l. e che mai aveva svolto l'attività di amministratrice, sia pure di fatto di tale società.
3.1. Ritengono queste S.U. che vada affermata la giurisdizione del giudice contabile.
Va preliminarmente osservato che in ragione del sempre più frequente operare dell'Amministrazione al di fuori degli schemi del regolamento di contabilità di Stato e tramite soggetti in essa non organicamente inseritale Sezioni Unite hanno spostato il baricentro per discriminare la giurisdizione ordinaria da quella contabile dalla qualità del soggetto - che può ben essere un privato o un ente pubblico non economico - alla natura del danno e degli scopi perseguiti, enunciando le regole di carattere più generale: 1) che ove il privato, cui siano erogati fondi pubblici, per sue scelte incida negativamente sul modo d'essere del programma imposto dalla P.A., alla cui realizzazione esso è chiamato a partecipare con l'atto di concessione di contributi pubblici, e la incidenza sia tale da poter determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, esso realizza un danno per l'ente pubblico anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altri enti il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall'ente pubblico con il concorso dello stesso privato -, di cui deve rispondere davanti al giudice contabile; 2) che in tal caso sussiste, infatti, un rapporto di servizio tra quest'ultimo e l'amministrazione, ravvisabile tutte le volte in cui detto privato sia incaricato di svolgere, con risorse pubbliche e nell'interesse dell'amministrazione, un'attività o un servizio pubblico; in relazione ai quali il soggetto esterno resta tale, ma è inserito, per la quota di attività che dedica alla p.a., nell'organizzazione funzionale della stessa (ex plurimis Cass. sez. un. n. 14825/2008;
Cass. S.U. n. 4511/2006).
3.2. Nell'ambito di questa relazione rientrano, anche i fatti commessi da amministratori o rappresentanti legali dell'ente privato destinatario dei contributi pubblici, distratti irregolarmente dal fine pubblico cui erano destinati (Cass. Sez. Unite, 12/10/2004, n. 20132), posto che anche nei loro confronti si instaura una relazione funzionale, tale cioè da collocare il soggetto esterno nell'iter procedimentale dell'ente pubblico, come compartecipe fattivo dell'attività amministrativa per la realizzazione in vece della P.A., di un compito suo proprio. Non rileva neppure che il rapporto formale sussista tra detto soggetto e l'ente destinatario del contributo avendo questa Corte costantemente ritenuto che per integrare gli estremi di un rapporto di servizio necessario per l'assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei Conti, non è necessaria l'esistenza di un rapporto diretto con l'ente pubblico avente ad oggetto l'utilizzazione di risorse pubbliche, ma è sufficiente che taluno, pur senza averne i poteri, si sia comunque inserito, anche in via di fatto, nella gestione di tali sostanze (Cass., sez. un. 22513/2006; S.U. n. 5163/2004; S.U. n. 400/2000;
S.U. n. 20132/2004, S.U. n. 22513/2006; Cass. S.U. 22/12/2003, n. 19661; Cass. S.U. 22/12/2003, n. 19667).
3.3. Il ricorso in esame non offre elementi significativi validi a contrastare il suddetto orientamento giurisprudenziale, in una vicenda nella quale si assume da parte della procura regionale che i soggetti privati avrebbero conseguito contributi pubblici destinati alla realizzazione di nuove iniziative produttive mediante operazioni fraudolente. Ai fini dell'affermazione della giurisdizione della Corte dei Conti, appare sufficiente la presenza del predicato danno erariale. Fa parte, invece, del merito della questione l'accertamento delle componenti oggettive e soggettive del giudizio di responsabilità.
Va, quindi dichiarata la giurisdizione della Corte dei Conti. Nulla per le spese di questo regolamento.
La Corte, a Sezioni Unite, pronunciando sul ricorso, dichiara la giurisdizione della Corte del Conti. Nulla per le spese di questo regolamento.
Così deciso in Roma, il 13 aprile 2010.
Depositato in Cancelleria il 27 aprile 2010
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CARBONE Vincenzo - Primo Presidente -
Dott. ELEFANTE Antonino - Presidente di sezione -
Dott. MERONE Antonio - Consigliere -
Dott. PICONE Pasquale - Consigliere -
Dott. FINOCCHIARO Mario - Consigliere -
Dott. MAZZIOTTI DI CELSO Lucio - Consigliere -
Dott. SEGRETO Antonio - rel. Consigliere -
Dott. SALVATO Salvatore - Consigliere -
Dott. MACIOCE Luigi - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:
ordinanza
sul ricorso 28360/2008 proposto da:
N.G., G.D., elettivamente domiciliati in ROMA, VIA PASUBIO 2, presso lo studio dell'avvocato HINNA DANESI Fabrizio, che li rappresenta e difende, solo per la seconda unitamente all'avvocato STASI CARLO, per deleghe in calce al ricorso;
ricorrenti –
contro
PROCURATORE REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE
DEI CONTI PER LA PUGLIA, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIMONTI 25;
controricorrente –
e contro
NATURE S.R.L., C.F.C., R.P., B.B. V., C.R.A., L.V., CENTROBANCA - BANCA CENTRALE DI CREDITO POPOLARE, F.L.;
intimati –
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. G/28758 della CORTE CONTI di BARI;
udito l'avvocato Fabrizio HINNA DANESI;
udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 13/04/2010 dal Consigliere Dott. ANTONIO SEGRETO;
lette le conclusioni scritte dal Sostituto Procuratore Generale Dott. Pasquale CICCOLO, il quale chiede che la Corte di Cassazione dichiari la giurisdizione della Corte dei Conti.
PREMESSO IN FATTO
1. La procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la Puglia conveniva in giudizio davanti a quella sezione N.G., G.D., C.R. A., C.F.C., F.L., R.P., L.V., B.B.V., nonchè le società Nature s.r.l. e Centrobanca s.p.a. per l'affermazione della loro responsabilità contabile, in relazione alla dedotta illecita percezione di finanziamenti pubblici, finalizzati alla realizzazione di nuove iniziative produttive in assenza dei requisiti di legge e con mezzi fraudolenti. La Procura della Repubblica presso il tribunale di Lecce aveva richiesto il rinvio delle persone fisiche suddette per i reati di associazione a delinquere, falsi, truffe varie in danno dello Stato e segnatamente del Ministero delle attività produttive in relazione ai finanziamenti concessi sulla base della L. 19 dicembre 1992, n. 488, per incentivare le attività produttive nelle zone depresse del territorio nazionale. Tutta la suddetta vicenda avrebbe comportato un danno erariale pari ad Euro 3.738.554,00 ascrivibile alla condotta dolosa posta in essere da C.R.A., in qualità di amministratore di fatto della s.r.l. Nature, G.D., C.F.C. e F.L., tutti succedutisi in qualità di rappresentanti legali della s.r.l. Nature, privati fruitori delle provvidenze pubbliche, R.P., L.V. e B.B.E., pubblici dipendenti del Ministero delle Attività produttive e componenti della commissione ministeriale incaricata delle verifiche, N.G., professionista, che secondo la Procura regionale avrebbe svolto la propria attività professionale con lo scopo doloso di far conseguire indebite elargizioni alla citata Nature s.r.l., nonchè Credito Centrobanca, che era vincolato in rapporto di servizio con il Ministero per effetto di specifico rapporto concessorio.
Nel corso di tale giudizio pendente davanti alla Sezione regionale della Corte dei Conti, N.G. e G.D. hanno proposto ricorso per regolamento di giurisdizione, assumendo che la giurisdizione si apparteneva al giudice ordinario e non alla Corte dei Conti.
Resiste con memoria il P.G. presso la Corte dei Conti.
I ricorrenti hanno presentato memorie.
CONSIDERATO IN DIRITTO
2. I ricorrenti assumono che la Sezione regionale della Corte dei conti difetta di giurisdizione a norma del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, art. 52, in relazione agli artt. 41, 365, 366, e 366 bis c.p.c..
Segnatamente il N. assume che, con riguardo alla sua posizione, non sussiste nè un rapporto di servizio, mancando un'investitura in modo continuativo di una determinata attività in favore della p.a., con conseguente mancanza di rapporto di servizio e di un inserimento nell'organizzazione della medesima, nè maneggio di denaro pubblico. Secondo il ricorrente egli rivestiva solo la funzione di professionista incaricato dalla istante società Nature di svolgere attività di consulenza e di assistenza per ogni questione relativa alla richiesta di agevolazioni finanziarie da parte della società.
La G.D. assume, oltre a quanto già sostenuto dal N., che essa era solo socia della Nature s.r.l. e che mai aveva svolto l'attività di amministratrice, sia pure di fatto di tale società.
3.1. Ritengono queste S.U. che vada affermata la giurisdizione del giudice contabile.
Va preliminarmente osservato che in ragione del sempre più frequente operare dell'Amministrazione al di fuori degli schemi del regolamento di contabilità di Stato e tramite soggetti in essa non organicamente inseritale Sezioni Unite hanno spostato il baricentro per discriminare la giurisdizione ordinaria da quella contabile dalla qualità del soggetto - che può ben essere un privato o un ente pubblico non economico - alla natura del danno e degli scopi perseguiti, enunciando le regole di carattere più generale: 1) che ove il privato, cui siano erogati fondi pubblici, per sue scelte incida negativamente sul modo d'essere del programma imposto dalla P.A., alla cui realizzazione esso è chiamato a partecipare con l'atto di concessione di contributi pubblici, e la incidenza sia tale da poter determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, esso realizza un danno per l'ente pubblico anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altri enti il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall'ente pubblico con il concorso dello stesso privato -, di cui deve rispondere davanti al giudice contabile; 2) che in tal caso sussiste, infatti, un rapporto di servizio tra quest'ultimo e l'amministrazione, ravvisabile tutte le volte in cui detto privato sia incaricato di svolgere, con risorse pubbliche e nell'interesse dell'amministrazione, un'attività o un servizio pubblico; in relazione ai quali il soggetto esterno resta tale, ma è inserito, per la quota di attività che dedica alla p.a., nell'organizzazione funzionale della stessa (ex plurimis Cass. sez. un. n. 14825/2008;
Cass. S.U. n. 4511/2006).
3.2. Nell'ambito di questa relazione rientrano, anche i fatti commessi da amministratori o rappresentanti legali dell'ente privato destinatario dei contributi pubblici, distratti irregolarmente dal fine pubblico cui erano destinati (Cass. Sez. Unite, 12/10/2004, n. 20132), posto che anche nei loro confronti si instaura una relazione funzionale, tale cioè da collocare il soggetto esterno nell'iter procedimentale dell'ente pubblico, come compartecipe fattivo dell'attività amministrativa per la realizzazione in vece della P.A., di un compito suo proprio. Non rileva neppure che il rapporto formale sussista tra detto soggetto e l'ente destinatario del contributo avendo questa Corte costantemente ritenuto che per integrare gli estremi di un rapporto di servizio necessario per l'assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei Conti, non è necessaria l'esistenza di un rapporto diretto con l'ente pubblico avente ad oggetto l'utilizzazione di risorse pubbliche, ma è sufficiente che taluno, pur senza averne i poteri, si sia comunque inserito, anche in via di fatto, nella gestione di tali sostanze (Cass., sez. un. 22513/2006; S.U. n. 5163/2004; S.U. n. 400/2000;
S.U. n. 20132/2004, S.U. n. 22513/2006; Cass. S.U. 22/12/2003, n. 19661; Cass. S.U. 22/12/2003, n. 19667).
3.3. Il ricorso in esame non offre elementi significativi validi a contrastare il suddetto orientamento giurisprudenziale, in una vicenda nella quale si assume da parte della procura regionale che i soggetti privati avrebbero conseguito contributi pubblici destinati alla realizzazione di nuove iniziative produttive mediante operazioni fraudolente. Ai fini dell'affermazione della giurisdizione della Corte dei Conti, appare sufficiente la presenza del predicato danno erariale. Fa parte, invece, del merito della questione l'accertamento delle componenti oggettive e soggettive del giudizio di responsabilità.
Va, quindi dichiarata la giurisdizione della Corte dei Conti. Nulla per le spese di questo regolamento.
P.Q.M.
La Corte, a Sezioni Unite, pronunciando sul ricorso, dichiara la giurisdizione della Corte del Conti. Nulla per le spese di questo regolamento.
Così deciso in Roma, il 13 aprile 2010.
Depositato in Cancelleria il 27 aprile 2010
Rif. Corriere Giuridico n.7 del 2010
