L'autonomia normativa delle Cassa previdenziali privatizzate

 Gli Enti previdenziali dei liberi professionisti, nell’esercizio della facoltà loro concessa dall’art. 1 del D.Lgs. n. 509/94, sono stati privatizzati con deliberazioni dei competenti organi; con riferimento a tale determinazione autonomistica e come conseguenza della stessa sono stati riconosciuti a tali enti diversi spazi d’autonomia gestionale, organizzativa e contabile, nonché normativa.
La L. 24 dicembre 1993 n. 537, contenente la delega all’emanazione del D.Lgs. 509/94, in materia di privatizzazione degli Enti previdenziali, nel fissarne i principi e i criteri ispiratori, ha disposto, al comma 33 dell’art. 1, che la privatizzazione degli enti medesimi debba avvenire nella forma dell’associazione o della fondazione: “con garanzie di autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile, ferme restandone le finalità istitutive e l’obbligatoria iscrizione e contribuzione agli stessi degli appartenenti alle categorie di personale a favore dei quali essi risultano istituiti”.
In attuazione dei principi della legge delega, il D.Lgs. 509/94, ha disposto, all’art. 1, che gli enti privatizzandi, possano deliberare la propria trasformazione in associazione o fondazione, ai sensi degli articoli 12 e ss. del codice civile, a condizione di non essere destinatari di forme di finanziamento o di altri ausili pubblici.
Al medesimo articolo 1, 3° comma, il D.Lgs. n. 509/94 ha disposto che gli enti trasformati continuino: “a svolgere le attività previdenziali e assistenziali in atto riconosciute a favore delle categorie di lavoratori e professionisti per le quali sono stati originariamente istituiti, ferma restando l’obbligatorietà dell’iscrizione e della contribuzione”.
L’art. 1, comma 4°, ha fissato i criteri ispiratori dello Statuto e del Regolamento da adottarsi a cura degli enti in sede di privatizzazione, nei termini che seguono: “a) trasparenza nei rapporti con gli iscritti e composizione degli organi collegiali, fermi restando i vigenti criteri di composizione degli organi stessi…b) determinazione dei requisiti per l’esercizio dell’attività istituzionale, con particolare riferimento all’onorabilità e professionalità…c) previsione di una riserva legale…in misura non inferiore a cinque annualità dell’importo delle pensioni in essere”.
L’art. 2 del D.Lgs. 509/94, dispone, poi, che gli enti privatizzati, pur nel rispetto “dei principi stabiliti dal presente articolo e nei limiti fissati dalle disposizioni del presente decreto”, abbiano “autonomia gestionale, organizzativa e contabile” e debbano, con tale gestione, “assicurare l’equilibrio di bilancio mediante l’adozione di provvedimenti coerenti alle indicazioni risultanti dal bilancio tecnico”.
Infine l’art. 3 del D.Lgs. in parola, nell’indicare gli atti normativi degli enti privatizzati da sottoporre ad approvazione ministeriale, fa menzione specifica dello statuto dei regolamenti e delle delibere in materia di contributi e prestazioni.
La L. n. 335/95, art. 3 12° comma, ha delineato più precisamente le sfere di autonomia normativa e gestionale degli enti privatizzati.
In particolare, ha disposto che: “in esito alle risultanze [del bilancio tecnico, n.d.r.] e in attuazione di quanto disposto dall’art. 2, comma 2, del predetto decreto (il D.Lgs. 509/94, n.d.r.), sono adottati dagli enti medesimi provvedimenti di variazione delle aliquote contributive, di riparametrazione dei coefficienti di rendimento o di ogni altro criterio di determinazione del trattamento pensionistico nel rispetto del principio del pro-rata in relazione alle anzianità già maturate rispetto alla introduzione delle modifiche derivanti dai provvedimenti suddetti….gli enti possono optare per l’adozione del sistema contributivo definito ai sensi della presente legge”.
Il medesimo comma 12 dell’art. 3, ha disposto poi che “il periodo di riferimento per la determinazione della base pensionabile” non può essere inferiore a 15 anni e che “ai fini dell’accesso ai pensionamenti anticipati d’anzianità” è necessaria un’anzianità contributiva minima di 35 anni e il compimento del cinquantasettesimo anno d’età .
In materia di condono previdenziale, infine, il D.L. 28 marzo 1997, n. 79, all’art. 4, comma 6-bis, dispone come gli enti privatizzati di cui al D.Lgs. 509/94 possano adottare: “deliberazioni in materia di regime sanzionatorio e di condono per inadempienze contributive, da assoggettare ad approvazione ministeriale”.
Dall’esame delle disposizioni di legge richiamate, si possono trarre alcune indicazioni in ordine agli spazi di autonomia riconosciuti agli enti previdenziali privatizzati.
Gli enti privatizzati debbono continuare a svolgere le attività previdenziali e assistenziali in essere alla data della privatizzazione (si veda il 3° comma del D.Lgs. 509/94).
Agli enti privatizzati viene riconosciuta autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile (si vedano il D.lgs. n. 509/94 e la L. n. 537/93).
A parziale garanzia dell’equilibrio economico-finanziario degli enti privatizzati, si stabilisce il mantenimento del principio dell’obbligatorietà dell’iscrizione e della contribuzione in favore degli enti medesimi (si vedano il D.lgs. n. 509/94, nonché la L. n. 537/93).
Gli enti privatizzati debbono garantire l’equilibrio di bilancio e, a tale fine, sono tenuti ad adottare provvedimenti coerenti con le risultanze dello stesso (si veda l’art. 2 del D.Lgs. n. 509/94).
La L. n. 335/95 e il D.L. n. 79/97 hanno individuato specificatamente l’ambito dei provvedimenti che gli enti privatizzati sono legittimati ad adottare.
a) variazione delle aliquote contributive, riparametrazione dei coefficienti di rendimento o modificazione di ogni altro criterio di determinazione del trattamento pensionistico nel rispetto del principio del pro-rata in relazione alle anzianità già maturate, nonché, eventuale opzione per l’adozione del regime contributivo.
b) delibere relative a sanzioni e condoni in ordine alle inadempienze contributive dei propri iscritti.
Il Giudice delle Leggi, all’indomani della privatizzazione, ha avuto modo di esaminare il D.Lgs. n. 509/94 ed ha chiarito come la privatizzazione abbia lasciato “immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli enti” (Corte Cost. 5 febbraio 1999, n. 15; Corte Cost. 18 luglio 1997, n. 248), inserendosi nella complessiva manovra di riforma del sistema pensionistico, che ha evidenziato l’importanza e l’indifferibilità di un intervento riformatore del sistema particolarmente incisivo, indirizzato verso logiche e strumenti di tipo privatistico, tra le quali si può citare, oltre alla privatizzazione, l’adozione del sistema contributivo in luogo del sistema retributivo.
La Corte Costituzionale ha, non solo convalidato la scelta della privatizzazione, ma altresì spinto l’interpretazione delle norme verso la massima estensione autonomista degli enti, evidenziando che la autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile attiene all’ ”esercizio delle funzioni” (sent. 15/1999), agli “strumenti di gestione” (sent. 248/1997; ord. 214/1999), i quali devono per ciò stesso essere liberi, salvi i limiti di legge, basti citare la sentenza del 5 febbraio 1999, n. 15, con la quale la Corte ha riconosciuto il potere degli enti di apportare modifiche statutarie alla composizione degli organi collegiali, nei limiti previsti dal d.lgs. 509 del 1994.
La Suprema Corte di Cassazione, con le sentenze nn. 22240/04; 11792/05; 7010/05 e 17783/05 è, invece, di recente intervenuta, a più riprese, affrontando la problematica concernente i limiti della potestà normativa degli enti previdenziali di cui al D.Lgs. n. 509/94, sostanzialmente per confinarla entro i limiti di cui al comma 12 dell’art. 3 della L. n. 335/95.
A tale riguardo le sentenze n. 7010/05 e 17783/05 della Suprema Corte di Cassazione Sezione Lavoro, alla luce di un esame delle disposizioni di cui al D.Lgs. n. 509/94 e di cui alla L. n. 335/95 (art. 3 comma 12), hanno espresso il principio conclusivo di diritto chiaro e di portata generale secondo cui: “i poteri attribuiti riguardano i criteri di determinazione della misura dei trattamenti pensionistici – peraltro con una severa protezione delle situazioni in via di maturazione (cfr. il criterio del pro rata) - e non anche i requisiti per l’accesso ai medesimi o per la loro concreta fruizione”.
In particolare la Suprema Corte di Cassazione, per giungere all’enucleazione del non equivoco principio di diritto sopra testualmente trascritto, ha osservato che il D.Lgs. n. 509/94 aveva concesso agli Enti previdenziali che si sarebbero privatizzati la facoltà di incidere sulla disciplina di contributi e prestazioni nei limiti in cui tale facoltà fosse già compresa nella previgente normativa.
Analizzando, poi, la portata normativa del successivo comma 12 dell’art. 3 della L. n. 335/95, la Suprema Corte di Cassazione ha osservato come la materia sia, senza dubbio, stata profondamente innovata, con l’attribuzione agli Enti previdenziali privati di incisivi poteri in materia di contributi e prestazioni; “però la legge ha fatto riferimento alla riparametrazione dei coefficienti di rendimento o di ogni altro criterio di determinazione del trattamento pensionistico” (cfr. art. 3 comma 12 della L. n. 335/95 e, in tali termini, Cass. Civ. Sez. Lav. n. 7010/2005).
La conclusione cui giunge la Suprema Corte di Cassazione, con le sentenze nn. 7010/2005 e 17783/2005, è che, agli Enti previdenziali privatizzati, sia preclusa la potestà normativa in merito ai criteri d’accesso ai trattamenti pensionistici essendo ad essi esclusivamente concessa la facoltà di riparametrare i coefficienti di rendimento (le aliquote) e di modificare i criteri per la determinazione della prestazione pensionistica.
Con la sentenza n. 22240/2004, richiamata esplicitamente dalla n. 11792/05, la Suprema Corte di Cassazione Sezione Lavoro si era riferita all’art. 3 comma 12 della L. n. 335/95 per individuare i contorni della potestà normativa degli Enti previdenziali privatizzati, giungendo alla conclusione che l’introduzione di un massimale ai trattamenti pensionistici erogati ed erogandi eccedesse la suddetta potestà normativa non risultando una variazione di un criterio per la determinazione del trattamento di pensione ma: “un limite esterno del trattamento medesimo”.
Per Cass. Civ. n. 22240/04, in effetti, i provvedimenti che gli enti previdenziali privatizzati sono legittimati ad adottare sono da considerare un numero chiuso.